Evaluatie Tax-i: Collectief falen bij debacle

Bouw belastingsysteem waterschappen vanaf start gedoemd tot mislukken

14-12-2012 13:44 | Door Rik Sanders | Lees meer artikelen over: Projectmanagement, Consulting, Linux, Aanbesteding | Lees meer over de bedrijven: Twynstra Gudde, Ordina, Logica, Het Waterschapshuis | Er zijn 4 reacties op dit artikel | Dit artikel heeft nog geen cijfer (te weinig beoordelingen) | Permalink

Uit het 'Evaluatieonderzoek Tax-i' van Twynstra Gudde blijkt dat er op vele fronten sprake is geweest van collectief falen. Volgens de onderzoekers was het Waterschapshuis als uitvoeringsorganisatie niet uitgerust om inhoudelijk voldoende sturing te geven aan zo'n groot ict-project. Directie en projectmanagement lieten steken vallen, terwijl het stichtingsbestuur van Het Waterschapshuis - de formeel eerstverantwoordelijke - niet durfde in te grijpen uit angst voor juridische consequenties. De waterschappen ondersteunden het project onvoldoende. Automatiseerder Logica wist tussen 2007 en 2011 amper iets goedwerkends op te leveren.

De evaluatiecommissie Tax-i, die Twynstra Gudde de evaluatie liet uitvoeren, verwijt de waterschappen een halfhartige houding. Ja, ze deden mee aan het project voor het nieuwe belastingsysteem Tax-i, maar, nee, ze waren niet bereid tot inleveren van autonomie door hun werkprocessen te uniformeren en standaardiseren. Veel van de in het onderzoeksrapport geconstateerde problemen op uitvoeringsniveau zijn hierop terug te voeren. De oplossing werd gezocht in het zodanig specificeren van het systeem dat aan de uiteenlopende en soms zelfs conflicterende eisen van elk waterschap tegemoet werd gekomen. Daardoor werd het ontwerp van het belastingsysteem al in de bestekfase onnodig complex en in de blauwdrukfase na aanbesteding nog complexer.

Op voorhand mislukt

In het onderzoeksverslagverslag, dat Twynstra Gudde in opdracht van de evaluatiecommissie Tax-i uitvoerde, is harde kritiek te lezen op de rol van het Waterschapshuis als opdrachtgever. De interne sturing was niet strak genoeg geregeld en er werd vooral gewerkt met ingehuurde experts. Dat gold bijvoorbeeld voor de bestek- en blauwdrukfase waarin externe architecten de gekozen inhoudelijke strategie (een servicegeoriënteerde architectuur) uitzetten. Niemand binnen het Waterschapshuis kon hun inbreng voldoende overzien of toetsen.

Het onderzoek laat verder zien dat het project werd belast met nevendoelen, zoals het aantonen van succesvolle samenwerking tussen de waterschappen en het bewijzen van het bestaansrecht van het Waterschapshuis. Naar kritische geluiden werd te weinig geluisterd en steeds opnieuw werd het project voortgezet: Tax-i moest en zou een succes worden. Verder was het stichtingsbestuur beducht voor de juridische gevolgen van het voortijdig stoppen van het project. Daardoor is er te lang doorgemodderd, luidt een van de conclusies van het 'Evaluatieonderzoek Tax-i' van Twynstra Gudde.

Neem daarbij ook knelpunten als een grote tijdsdruk, een haperende projectadministratie, onduidelijkheden over verantwoordelijkheden bij de opdrachtgever, een gebrekkige bestuurlijke betrokkenheid bij de waterschappen, ruzie over vergoedingen en de keuze voor een complexe servicegeoriënteerde systeemarchitectuur en nog niet bewezen technologie (waterschapsdatabase) en alle ingrediënten voor een mislukking waren op voorhand aanwezig.

Onderschatting

Bovendien lieten ook de aangetrokken automatiseerders het afweten. Twynstra Gudde noemt het opmerkelijk dat Logica gedurende het traject steeds weer instemde met te optimistische planningseisen van de opdrachtgever. Volgens het adviesbureau wijst dit op een systematische onderschatting, ook door Logica, van de omvang en complexiteit van de opdracht.

Voor het onderdeel Universeel BelastingSysteem (UBS) baseerde Logica bijvoorbeeld zijn aanbod op een systeem dat in Portugal door een dochterorganisatie werd toegepast. Het aanpassen van de parameters aan de praktijk van de waterschappen bleek veel moeilijker dan verwacht. Ook bleek de Portugese basis voor het UBS op Linux gebaseerd te zijn terwijl voor het UBS een Microsoft-omgeving werd geëist.

Ook de aanname dat het standaarddatabasepakket van onderaannemer Ordina relatief eenvoudig geschikt gemaakt kon worden voor de Waterschapsdatabase (WDB) bleek niet te kloppen. Logica zette Ordina vervolgens opzij en koos in overleg met het Waterschapshuis ervoor de databasecomponent van de grond af aan te ontwikkelen. De bouw van deze inmiddels herdoopte overheidsdatabase verliep eveneens veel moeizamer dan voorzien.

Uiteindelijk bleek in het voorjaar van 2011 na een analyse dat een groot deel van de ontwikkelde producten niet voldeed. Het Waterschapshuis dreigde naar de rechter te stappen. Logica verweerde zich met het argument dat het 'geen realistische planning kan opstellen wanneer Het Waterschapshuis zelf geen heldere en volledige specificaties, performance-eisen en acceptatiescripts formuleert'.

Duiventil

Het bedrijf legde zelf het project stil. Op basis van het advies van een door het Waterschapshuis aangestelde verkenner was Logica ondanks fors toegenomen projectverliezen bereid tot een herstart van het project in september 2011. Het bedrijf wilde zich echter niet vastleggen op een harde planning. Op een ledenvergadering van de Unie van Waterschappen bleek er vervolgens geen vertrouwen meer te bestaan in Logica.

Twynstra Gudde stelt verder vast dat er bij Logica veel wisselingen in de projectleiding van de projectorganisatie zijn geweest: in totaal zeven projectleiders. Daarnaast had het Waterschapshuis bedenkingen bij het grote aantal medewerkers dat Logica inschakelde tijdens de bouwfase: 105 mensen voor ontwerp, bouw en procestest, georganiseerd in zeven multidisciplinaire teams. Volgens het adviesbureau vereist een dergelijk groot bouwteam een sterke projectleiding, maar de voortdurende wisseling van de wacht maakte de sturing complex.

Meerwerk claimen

Onthutsend is de constatering dat Logica vanaf de dag dat het de voorlopige gunning had gewonnen over vergoeding voor meerwerk begon. Die houding zorgde direct al voor spanningen tussen het Waterschapshuis en Logica. De automatiseerder had alle drie de percelen van de aanbesteding gewonnen, maar claimde na de voorlopige gunning direct meerwerk voor het gehele projectmanagement en de integratie van de systeemcomponenten UBS, WDB en ESB (Enterprise Service Bus). Volgens de  automatiseerder waren deze punten niet in de aanbesteding opgenomen.

Deze meerwerkdiscussie kwam constant terug, waarbij niet altijd duidelijk viel vast te stellen wanneer er sprake was van meerwerk en wanneer niet. De onderzoekers constateren dat er van begin af aan een onderhandelingsrelatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer bestond. 'De verhoudingen waren zodanig dat voor alles wat niet 100 procent duidelijk gecontracteerd was, er extra betaald moest worden', zegt een geïnterviewde betrokkene vanuit de waterschappen.

Geen vertrouwen

Opmerkelijk is dat Twynstra Gudde niet diep ingaat op het verloop van de aanbesteding. Mededingers Getronics en GouwIT verloren bijvoorbeeld een rechtszaak in een poging de gunning aan Logica tegen te gaan, maar zijn niet ondervraagd. Die winnende gunning van Logica bleek ook nog eens 4,4 miljoen euro hoger te liggen dan de business case (4,6 miljoen euro per jaar en twee miljoen euro eenmalig) die aan de aanbesteding ten grondslag lag. Toch verwachtte het Waterschapshuis dat een gezamenlijk belastingsysteem de waterschappen een jaarlijkse besparing van bijna zes miljoen euro kon opleveren.

Na een aantal escalaties, ingebrekestellingen, pauzes, deadline-verschuivingen, testfases, externe bemiddelingen en doorstarts wordt het project in het najaar van 2011 definitief beëindigd, omdat er geen vertrouwen meer was dat Logica zou kunnen leveren en er geen draagvlak meer bestond bij de waterschappen. In maart 2012 meldt het Waterschapshuis dat er definitieve afspraken zijn gemaakt over de afwikkeling van Tax-i.

Kosten

Aan Tax-i zouden 24 van de 26 waterschappen meedoen. Het was begroot op 25 miljoen euro. Uiteindelijk leverde het stopzetten ervan een schadepost op 17,2 miljoen euro: de werkzaamheden van Logica (6,6 miljoen), de projectkosten van het Waterschapshuis (4,4 miljoen; ter verdelen onder de waterschappen) en de aangeschafte Oracle-licenties (6,2 miljoen voor een periode van vijf jaar). Deze laatste kosten komen voor rekening van Het Waterschapshuis.

In het kader van de schikking met Logica in maart 2012 kwamen partijen overeen dat de automatiseerder tegen betaling van 5,5 ton het recht heeft op de doorontwikkeling en de verkoop van een deel van de overheidsdatabase (een deel van Tax-i). Logica verwacht deze database nog te kunnen vermarkten. Het bedrijf betaalde een deel contant en een deel in vouchers, waarbij Logica op afroep een aantal diensten zal verlenen aan het Waterschaphuis, de waterschappen en samenwerkingsverbanden waarin de waterschappen actief zijn. Daarnaast werd er nog een afspraak gemaakt over een opbrengstensleutel rond de exploitatie van die database. Wat er in de praktijk van deze afspraken terecht is gekomen, is niet bekend. 

Twynstra Gudde stelt nog vast dat het besluit van het Waterschapshuis, om na de eerste ingebrekestelling van de leverancier in 2009 de betalingen op te schorten, de positie van de ict-organisatie bij de onderhandelingen over de beëindiging van het project heeft versterkt.

Deel dit artikel via LinkedIn
Deel dit artikel via Facebook
Deel dit artikel via Twitter

31 vacatures
Technisch Applicatiebeheerder Linux

NPO , Hilversum

Technisch applicatiespecialist Oracle EBS

SSC-ICT Haaglanden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties , Zoetermeer

Functioneel applicatiespecialist Oracle EBS

SSC-ICT Haaglanden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties , Zoetermeer

Functioneel applicatiespecialist Oracle EBS

SSC-ICT Haaglanden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties , Zoetermeer

Applicatiespecialist Oracle OBIEE

SSC-ICT Haaglanden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties , Zoetermeer

Top 10 reagerende bezoekers
      Aantal
reacties
Gemiddelde
waardering
Klik voor meer info 1 2090 6.82
Klik voor meer info 2 1536 6.74
Klik voor meer info 3 1245 6.69
Klik voor meer info 4 1145 6.65
Klik voor meer info 5 899 6.58
Klik voor meer info 6 628 6.36
Klik voor meer info 7 446 6.34
Klik voor meer info 8 1137 6.14
Klik voor meer info 9 750 6.08
Klik voor meer info 10 462 6.06