Projectaansturing, begroting en projectspecificaties leidden tot fiasco

Managers en budget nekken WIA-project

Er ging veel mis bij het Wia-programma dat kortgeleden door opdrachtgever UWV definitief werd afgebroken. Ict'ers die nauw betrokken zijn bij het ict-project, vertellen wat er zoal aan mankeerde.

Na 2,5 jaar bouwen legde uitkeringsinstantie UWV de ontwikkeling van het Wia-systeem afgelopen juni definitief stil. De bouw van het grootschalige platform voor de opvolger van de WAO, werd gekenmerkt door een opeenstapeling van problemen. Er was onvoldoende onafhankelijke projectaansturing, te krappe budgetten en de specificaties waren niet goed vastgelegd. Dat zeggen ict'ers die nauw betrokken waren bij het Wia-programma.

Minister Donner van Sociale Zaken schreef op 17 juni in een brief aan de Tweede Kamer dat doorgaan met het project ‘steeds hogere kosten met zich zou meebrengen, zonder dat het resultaat daarmee zou worden zeker gesteld'. De 'risicobeheersende maatregelen' hadden namelijk 'onvoldoende gewerkt' en het ambitieniveau lag volgens externe onderzoekers te hoog. Hierdoor werd het project 'te complex en technisch en financieel onbeheersbaar'.

Programmamanagement

Voor de ict'ers die bij het programma betrokken waren, hadden veel problemen voorkomen kunnen worden door betere en onafhankelijkere programmamanagers. Vanuit het UWV was de aansturing van het Wia-programma namelijk in handen van twee ingehuurde programmamanagers. De uitkeringsinstantie had volgens een van de betrokken ict'ers zelf te weinig kennis in huis. "De programmamanagers waren niet te vertrouwen. Er was onvoldoende onafhankelijke toetsing door de opdrachtgever. Als de Raad van Bestuur van UWV een onafhankelijke toetsing had uitgevoerd, waren veel van de problemen voorkomen", zegt een van de bronnen.

In plaats daarvan besloten de managers een regiebureau in het leven te roepen met daarin voornamelijk vertegenwoordigers van ict-leveranciers. "Die probeerden allen hun eigen applicaties naar binnen te fietsen. Het gevolg is dat er allerlei best of breed-oplossingen werden gekozen die moeilijk op elkaar aansloten", aldus een van de ict'ers. "Dat waren dan bestaande applicaties waarvoor geen specificaties meer nodig zouden zijn." Anderen bevestigen dit.

Specificaties

In theorie was het projectmanagement gebaseerd op Prince2, vertelt een van de betrokkenen. Volgens hem hield echter niemand zich daar in de praktijk aan. "Zonder businesscase en duidelijke productiecriteria begonnen ze zo maar te bouwen." De bouw van het Wia-systeem verliep dus grotendeels zonder dat gedetailleerde specificaties waren vastgelegd. Het aantal wijzigingen was volgens een van andere betrokken ict'ers zo groot dat er zelden ‘stabiele specificaties' waren waarmee kon worden gewerkt. "De ontwerpen voldeden niet. Zo was er geen enkele gebruiker bij de vaststelling van de specificaties betrokken", vertelt hij. "Daardoor werd het project onnodig ingewikkeld en duur."

Meerwerk

Het programmabudget bleek inderdaad een groot probleem. Een van de bronnen is er van overtuigd dat dienstverlener Logica er bij het opstellen van de begroting vanuit ging dat veel van de werkzaamheden werden verricht in het buitenland. "Daar doen ze het voor een derde van de prijs, waardoor Logica de scherpste offerte kon schrijven. Maar ik denk dat ze er al snel achterkwamen dat het via offshoring niet ging en alles in Nederland moest plaatsvinden."

"Bovendien", vervolgt hij, "kon het niet meer in .NET worden gebouwd, maar moest alles in Java. Al met al leverde het een vertraging van een halfjaar op, te meer daar alles moest worden ‘geport' van een Linux-omgeving naar een AIX-platform waarbij veel bugs tevoorschijn kwamen. En het kostte ineens een stuk meer. Logica voerde alles op als meerwerk. Ze hadden met reële tarieven moeten komen."

De ict'er is kritisch over de manier waarop Logica het project verzorgde. "Zij zaten er niet goed in. In de opleveringsverslagen stonden onwaarheden. Dingen zouden klaar zijn terwijl dat later niet het geval bleek."

Ingehuurden

Zoals bij veel overheidsprojecten was het Wia-project te ambitieus opgezet, zegt een van de ict'ers. Er heerste een hoge werkdruk waardoor veel meer externe medewerkers werden ingehuurd. "Van het grote aantal medewerkers die namens het UWV bij het project waren betrokken, was maar een enkeling van het UWV zelf. De meeste consultants waren gedetacheerd of zzp'er."

Ook andere betrokkenen viel dit op. "De verhouding tussen intern en extern personeel was zoek. Dit speelt trouwens bij veel van dit soort grote overheidsprojecten. De kennis is dan niet aanwezig. De overheid heeft geen ict-autoriteit die toekijkt hoe programma's worden aangepakt. Met een ict-minister, zoals in België, zou het kennisniveau bij overheidsprojecten worden verhoogd. Bovendien kan de overheid dan meer toezicht houden op het verloop van ict-projecten en eventueel projecten blokkeren als daar aanleiding toe is."

Audit

Uiteindelijk leverde de ict-dienstverlener eind januari 2008 een systeem op dat weliswaar voldeed aan de specificaties die wél waren opgesteld, maar verder niet werkend was. Dat was voor het bestuur van het UWV aanleiding om een externe audit in te stellen naar de problemen rond het Wia-project. Aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek besloot het bestuur de bouw van het systeem definitief stop te zetten.

In zijn brief aan de Tweede Kamer schrijft minister Donner dat het UWV kijkt naar 'mogelijkheden om elementen van de al ontwikkelde producten in de toekomst alsnog te gebruiken.' Daarover zijn de ict'ers somber gestemd. Eentje zegt: "Alles wat nu gebouwd is, kun je weggooien. Er moet een nieuwe architectuur worden ontwikkeld."

Tot die tijd draait de Wia-administratie op een noodvoorziening, het oude WAO-systeem dat door Getronics PinkRoccade geschikt is gemaakt voor de nieuwe regeling. Dat systeem functioneert weliswaar goed, maar is niet geschikt voor efficiënt beheer en integratie van allerlei uitkeringswetten in één systeem.

Logica heeft besloten niet op dit artikel te reageren. Een woordvoerder van de automatiseerder zegt dat het aan opdrachtgever UWV is om met een reactie te komen. UWV wijt de problemen voornamelijk aan de vele wetswijzigingen waarmee de uitkeringsinstantie te maken kreeg.