“Een ieder wordt geacht de wet te kennen.” Die noodzakelijke juridische fictie is van ver vóór het digitale tijdperk. De wet niet kennen is gelukkig nooit strafbaar geweest. Ook met de publicatie van de Nederlandse wetgeving op internet blijft die sanctie achterwege. Om letterlijk kennis te nemen van wetten en regels moest je wel iets doen, al heeft de Nederlandse overheid wel een goede reputatie in de traditionele procedure van vaststelling tot en met publicatie. Die procedure was totaal aanbodgericht. Eigenlijk is de officiële analoge publicatie nog steeds een tamelijk obscure aangelegenheid. Alleen dankzij uitgevers als Kluwer enVermande werd de wetgeving van de grote overheid toentertijd verspreid enontsloten.
Kurzweil
Ik was in de buurt toen Kluwer de eerste schreden zetteop het gebied van digitalisering. We schrijven begin jaren tachtig. Tekst van nieuwe wetgeving werd met notenapparaat, indexering e.d. in een databank gestopt. De abonnees waren met een beeldschermloze terminal en een modem via een telefoonlijn met Kluwer verbonden. Het protocol was 'teletype'als ik het me goed herinner en er kwam een soort kopieerpapier uit dat in het papieren juridisch dossier na drie weken al niet meer leesbaar was. De oude nog in lood gezette teksten werden gedigitaliseerd met behulp van een zelf-lerende Amerikaanse leesmachine die naar de prachtige naam Kurzweil luisterde (kijk ophttp://www.kurzweiltech.com/kcp.html voor de aardige geschiedenis van dit technische hoogstandje).
Advies.overheid.nl
Twintig jaar later is de Nederlandse wetgeving via internet voor iedereen toegankelijk gemaakt. Via advies.overheid.nl zijnverdragen, wetgeving, Algemene Maatregelen van Bestuur, KoninklijkeBesluiten e.d. op te zoeken, na te lezen en te printen. (Wie de website doorkijkt, wordt wel geacht alle afkortingen te kennen.)
Publicatie via HTML/internet heeft een groot aantal voordelen voor de gebruiker. De belangrijkste is wel dat de tekst na elke wijziging opnieuw wordt geproduceerd, met de wijziging erin verwerkt. Eigenlijk kon dat al gemakkelijk in de tijd van die Kurzweilmachine, maar internet waar een byte meer of minder niet veel meer uitmaakt, heeft die zgn. consolidatiepas echt goedkoop gemaakt.
Uit de papieren versie van een wet of wetswijziging zijn ook gegevens te halen die vanwege de rechtsgeldigheid nogal van belang zijn.Wanneer wordt de wet van kracht? Wie heeft het besloten? Die zgn.wetstechnische informatie wordt ook bij de digitale geconsolideerde versievermeld.
Decentrale regelgeving
Ik schreef dat de Nederlandse wetgeving nu via internet voor iedereen toegankelijk is, maar dat is niet helemaal waar. De voorschriften en regels van de lagere overheden zitten niet in de centrale wettenbank. Het plan om die regels allemaal centraal op te gaan slaan is gelukkig ook nooit serieus overwogen.
Om ze toegankelijk te maken is iets anders bedacht.Iedere overheidsinstantie wordt uiteindelijk verantwoordelijk gemaakt voor de publicatie van haar eigen regelingen via internet. Dat moet in geconsolideerde vorm (de wijzigingen dus in de oorspronkelijke tekst verwerkt) en met inachtneming van een aantal voorgeschreven conventies voor de inhoudelijke redactie van de tekst. De wetstechnische gegevens moeten volgens strikte regelsworden vermeld.
Om deze informatie via internet toegankelijk temaken moet nog iets meer worden gedaan. Een aantal gegevens die deoverheidszoekmachine nodig heeft, wordt volgens een in de documentairewereld gangbare conventie in het HTML-document als tag opgenomen. Deze metatagsmoeten aan nog strengere regels voldoen.Drie voorbeelden (DC staat voor Dublin Core, de naam vandie conventie):
betekent dat de regeling geldig is vanaf 1 januari 2007.
wil zeggen dat de regeling wettelijk is gebaseerd opartikel zoveel van de Provinciewet; het artikel is de grondslag.
gepubliceerd op 13 december 2006.
IPM
De verwerking van gegevens en de publicatie ervan moeten plaatsvinden volgens een voorgeschreven model, het zgn. Internet Publicatiemodel (IPM). Het is een slim bedacht idee. De bevoegde overheid blijft zelf verantwoordelijk voor de openbaarmaking van de regels. Er is een grote mate van vrijheid als het gaat om structuur, formulering e.d.; devoorschriften gaan voornamelijk om de metagegevens.
Met de uitvoering heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken een afdeling van het ICTU belast, het programma AdviesOverheid.nl. Het is één van de zgn. transparantieprojecten.
Het kost wel even tijd om gemeenten, waterschappen en provincies zover te krijgen, maar geholpen door wat subsidie maakt een aantaldaarvan de regelingen en verordeningen nu via internet openbaar. Elke nacht snuffelt de overheidszoekmachine de aangesloten overheidswebsites af om de(meta)gegevens te indexeren.
Medio 2004 is begonnen met de uitvoering van het project. Er zijn al enkele versies van het IPM verschenen. Er wordt nu gewerkt aan deversie die moet dienen als landelijke standaard bij de wettelijke verplichting tot publicatie op internet. Het vervelende is dat ook deze laatste versie mijns inziens nogal wat mankementen vertoont. Ik kom daar nog op terug.
Omdat er bij het spideren vaak nogal 'ns wat misgaat, heeft men besloten om ook een centrale server voor de decentraleregelgeving in te richten. De aangesloten gemeenten, waterschappen en provincies moeten hun verordeningen opsturen naar die landelijke voorziening.Men kan straks via die voorziening de regelingen ook op de eigen website publiceren.
Ik vind het jammer dat het oorspronkelijke uitgangspunt niet overeind is gebleven. Als overheidssites niet goed toegankelijk blijken te zijn, moet daar wat aan gedaan worden. Daar hebben de Googles, Yahoo's e.d namelijk ook lastvan. Het is een illusie te denken dat de burger uitsluitend via advies.overheid.nl zal gaan zoeken.
De vervallen regeling
Wat mankeert er aan het IPM? Een eerste voorbeeld.
Een wet of regeling heeft een begin en een eind. Voordater iets wordt besloten, circuleert er een concept of voorstel. Na vaststellingen publicatie ontstaat de eerste versie. Dan volgen er meestal wijzigingen ofaanvullingen. Per besluit resulteren die volgens de regels van het IPM telkensin een nieuwe geconsolideerde versie. Het oude record — als ik een versie zomag noemen — wordt bevroren; de wetstechnische informatie en de metatag die degeldigheid in de tijd aangeeft, wordt geactualiseerd, maar verderblijft alle (meta)informatie bewaard. Zou je denken.
In een oudere versie van het IPM stond: "Het vervallen van een hele regeling wordtverwerkt in de wettechnische informatie van de laatste versie van een regeling".
Dat kan mijns inziens alleen betekenen dat er bijgelegenheid van opheffen of vervallen een afzonderlijk record wordtgemaakt waarin de wetstechnische gegevens en metatags die op hetvervallen of opheffen betrekking hebben worden opgenomen. De makers van het IPMvinden dat die gegevens wel kunnen worden toegevoegd aan de laatste geldendeversie van een regeling. En zij schrijven voor dat dat ook zo wordt uitgevoerd.
De bijkomende wetstechnische gegevens worden opgenomen ineen tabel. Die tabel was overigens niet expliciet in het IPM gedefinieerd, maarenkel in een voorbeeld vermeld. De metatags voor publicatiedatum,vindplaats bekendmaking en grondslag moeten binnen een versie echter uniekzijn, anders kan de zoekmachine er niet mee overweg. Dat betekent deze gegevensóf worden overschreven óf niet worden geactualiseerd. In beide gevallen leidtdat tot onvolledigheid en verminking. Zo kan de laatst geldende versie van eenregeling gebaseerd zijn "Wet X", het vervallen van een regeling kanals grondslag "Wet Y" hebben. De gebruiker van Decentrale Regelgevingop Internet krijgt daar geen uitsluitsel over.
De oplossing van het ICTU lijkt handig en efficiënt. Uiteen oogpunt van ordentelijk informatiebeheer en archivering voldoet het IPMechter niet aan eisen die aan opgeslagen overheidsgegevens mogen wordengesteld, zeker als je bedenkt dat publicatie via internet op den duur inde plaats komt van de bekendmaking op papier. Die informatie moet zijn:tijdgebonden, redundant en niet manipuleerbaar. Decentrale Regelgeving voldoetdaar niet aan.
Regelingen zijn ook altijd aan plaats gebonden. Op de oneigenlijke wijze waarop het IPM dat heeft opgelost, kom ik een volgende keerterug.
technisch projectleider van het project DecentraleRegelgeving Provincie Overijssel
à titre personel
