‘Geen elegante weg meer terug’

Het is slecht gesteld met de ict-projectaanpak bij de overheid. Tot deze conclusie komt de Algemene Rekenkamer in het eind november 2007 verschenen onderzoeksrapport

Wat?
Eind november verscheen een onderzoeksrapport van de Algemene Rekenkamer dat bevestigt dat de Nederlandse overheid jaarlijks miljarden uitgeeft aan ict-projecten die geheel of gedeeltelijk mislukken. Het onderzoek werd uitgevoerd naar aanleiding van Kamervragen eerder dit jaar. Onduidelijk is om hoeveel projecten en hoeveel geld het gaat. Minister Guusje ter Horst (Binnenlandse Zaken) onderschrijft de bevindingen op hoofdlijnen.

Wat ging er mis?
De lijst met (gedeeltelijk) mislukte ict-projecten bij de overheid is lang. Het rapport van de Rekenkamer noemt onder andere een project voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst, waar te veel verschillende organisaties bij betrokken waren en de aanbesteding van het project P-Direkt, dat volgens de Rekenkamer mislukte door een opeenvolging van tekortkomingen in besluitvorming, sturing en beheersing aan de zijde van de overheid. Ook besteedt het rapport aandacht aan de projecten C2000 en het geïntegreerde meldkamersysteem van de politie, die een gebrekkige projectaanpak en informatievoorziening worden verweten.

Hoe kwam het?
Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer toont dat de ict-projecten van de overheid vaak te ambitieus en te complex worden door de combinatie van politieke, organisatorische en technische factoren. Volgens de onderzoekers is er bij deze te complexe projecten geen balans tussen ambitie, beschikbare mensen, middelen en tijd. Achterliggende oorzaken hiervoor zijn de verschillende belangen van een minister, de Tweede Kamer en de ict-leveranciers. Alle drie zouden ze belang hebben bij ambitieuze projecten, om zo ‘grote problemen op te lossen met grote oplossingen.’ De Rekenkamer vermoedt dat hierdoor een spiraal ontstaat die uitmondt in een complex project met de status van politiek feit, waarvan geen elegante weg meer terug is.

Bovendien blijkt uit het onderzoek dat de informatievoorziening over ict-projecten vaak onvoldoende was. De minister heeft informatie nodig om goed te kunnen sturen, de Tweede Kamer moet de minister met de informatie kunnen controleren. Vaak werd geen informatie verstrekt over geoperationaliseerde beleidsdoelen.

Hoe kan het worden verholpen?
Het is volgens de Rekenkamer aan de ministeries om de spiraal waarin projecten te complex worden, te doorbreken. De ambtenaren zijn immers de opdrachtgever van de projecten en hebben geregeld direct contact met de ict-leveranciers. Op het ministerie moeten ze weerstand kunnen bieden aan de dynamiek waarin een project steeds ambitieuzer wordt. De Rekenkamer hamert hierbij op voldoende realisme en meer grip op de zaak.

Realisme houdt, volgens de onderzoekers, het besef in dat ict geen snelle oplossing voor een probleem is, dat politieke deadlines fataal kunnen zijn voor een project en dat ook bij ict-ambities een kloof bestaat tussen beleid en uitvoering. Bovendien moet het tussentijds mogelijk zijn beslissingen te heroverwegen en zou een exitstrategie doormodderen kunnen voorkomen.
Ministeries krijgen volgens de Rekenkamer meer grip op de projecten als de minister als volwaardige gesprekspartner wordt gezien voor de Tweede Kamer en de ict-leverancier, als besluiten gefaseerd worden genomen en op basis van goed onderbouwde plannen en als heroverwegingen mogelijk zijn.

Had het niet anders gekund?
De Rekenkamer wijst er op dat in de Verenigde Staten al vaker met dit bijltje is gehakt. In 1996 passeerde daar de Clinger Cohen Act, een federale wet waarin is vastgelegd dat de Amerikaanse overheid bij de aanbesteding van ict-projecten bepaalde principes in acht moet nemen. Alle budgethouders bij de Amerikaanse overheid zijn verplicht om bij het doen van ict-investeringen een portfoliobenadering te gebruiken zoals vermogensbeheerders en fondsmanagers in de financiële markten ook doen.

In het verlengde van Clinger Cohen adviseert de Rekenkamer om de relevantie van ieder nieuw systeem te ‘toetsen aan de kernprocessen van de instantie, de samenhang met andere systemen te bekijken en kritisch te kijken naar betere en reeds bestaande alternatieven.’ Ook dient steeds een kosten-batenanalyse te worden gemaakt en een beoordeling ten opzichte van het totale ict-portfolio van de organisatie.

Eerder vertelde Chris Verhoef, hoogleraar aan de Vrije Universiteit in Amsterdam, aan Computable dat de overheid ict-projecten door wetten als de Clinger Cohen Act, niet langer losstaand moet beoordelen. “Dan moeten ze gewoon worden meegenomen in samenhang met andere zaken en op eenzelfde manier worden beoordeeld als bij andere beslissingen; met medeneming van financieel-economische argumenten.”

Minister Ter Horst heeft aangegeven dat er wordt gewerkt aan het verbeteren van de aanpak van ict in de bedrijfsvoering de overheid.