Kleine koninkrijkjes

De Algemene Rekenkamer gaat alle mislukte ict-projecten bij de overheid sinds 2000 in kaart brengen. Een berucht voorbeeld daarvan is P-Direkt.

Wie?
In juli 2003 besloot het kabinet de personeelsregistratie en salarisadministratie van verschillende departementen te bundelen en zodanig te automatiseren dat medewerkers zelfstandig verlof aan kunnen vragen en salarisgegevens op kunnen vragen. Door het personeelsbeheer te centraliseren en deze zelfbediening mogelijk te maken hoopte het kabinet ongeveer 1000 fte te besparen.

Wat ging er mis?
In september 2004 sluit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een contract voor de ontwikkeling van P-Direkt met een consortium van IBM en Logica CMG. In oktober 2005 wordt het contract ontbonden.

De consequenties?
Het Rijk ontving een niet voltooide versie van P-Direkt en moest daarvoor 20,8 miljoen euro betalen aan IBM en Logica CMG. De Rekenkamer, in een rapport dat op 16 mei werd aangeboden aan de Tweede Kamer: "Over de uiteindelijke gebruikswaarde van deze tussentijdse producten zijn twijfels naar voren gebracht."
Rob van den Hoven van Genderen, juridisch consulant en docent ict-recht aan de Vrije Universiteit en expert op het gebied van ict-overeenkomsten: "Wat ik in de praktijk zie, is dat exit-regelingen richting overheid redelijk luxe zijn voor de leverancier. Je ziet dat er erg weinig een beroep wordt gedaan op boetebedingen of schadevergoedingen. Men wil de relatie met de leverancier goed houden, want er is een bepaalde afhankelijkheid. De overheid neemt daardoor relatief snel de schuld op zich, tragisch genoeg misschien ook omdat het hier geld uit de algemene middelen betreft."

Hoe kwam dat?
De Rekenkamer: "Al vrij snel na het afsluiten van het contract voor de ict-component ontstaat er tussen de contractpartijen verschil van mening over de afspraken en de stand van zaken ten aanzien van de te automatiseren regelgeving." Er werd een pauze ingelast, waarbij een plan van aanpak werd gemaakt en de partijen bovendien een exit-regeling afspraken voor het geval ze het contract willen beëindigen. Van die exit-regeling maakten de partijen uiteindelijk in oktober 2005 gebruik.
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Guusje ter Horst: "De ontwikkeling van P-Direkt stond onder zeer hoge tijdsdruk vanwege de volumetaakstellingen van het kabinet Balkenende II." "Onder die druk werd de wens om P-Direkt zo snel mogelijk tot stand te brengen te dominant, en werden positieve signalen door de opdrachtnemer en -gever in de aanbestedingsfase beter verstaan dan negatieve."
Van den Hoven van Genderen: "Problemen bij grote automatiseringsprojecten komen altijd op hetzelfde neer: onvoldoende communicatie. Klant en aanbieder denken dat ze het over hetzelfde hebben, maar dat is eigenlijk nooit zo. Dat komt vooral omdat de aanvrager vaak niet precies weet wat hij wil. Hij vergeet bijvoorbeeld dat de faxen ook moeten kunnen worden aangestuurd, dat er een customer relations programma is dat weer gekoppeld moet worden aan betalingsmechanismen, enzovoort. Ik heb een aantal keren meegemaakt dat een klant begint met zo’n tien deliverables, maar dat het er aan het einde van het project zeventig blijken te zijn."

Had dat niet anders gekund?
Van den Hoven van Genderen: "Om dit soort problemen te voorkomen is een langdurig voortraject nodig waaruit een gedetailleerd programma van eisen moet rollen, zodat er wederzijds begrip bestaat over wat gevraagd is en geleverd gaat worden. En je moet mijlpalen vaststellen en kijken wanneer bepaalde deliverables geleverd moeten worden. Verder moeten er goede expertiseteams worden samengesteld, vanuit beide partijen. En het is belangrijk dat de stuur- en overlegcommissies die de zaak in de gaten moeten houden ter zake kundig zijn. Pas als dat allemaal in orde is, kun je met elkaar in zee gaan. Zo niet, dan kom je elkaar later tegen en gaat het geld kosten.
"In dit geval waren die afspraken niet helder gesteld, en de sturing was ook niet helder volgens rapport van de Rekenkamer. Er is geen goede risicoanalyse gemaakt en bovendien bestond er ook onvoldoende draagvlak in de organisatie. Dat heb je vaak bij ambtelijke organisaties. Ik weet natuurlijk niet wat er allemaal heeft gespeeld, maar gegarandeerd dat er allemaal kleine koninkrijkjes bij betrokken waren, waarvan de positie veranderde. Daar krijg je strubbelingen van. Dat kun je van tevoren al zien aankomen."

Hoe verholpen?
P-Direkt is vanaf 1 januari 2006 verder ontwikkeld, maar op een minder ambitieuze manier. Het systeem wordt nu gefaseerd ingevoerd, waarbij volgens de minister ‘de bestaande situatie en mogelijkheden van de ministeries het vertrekpunt zijn en marktpartijen alleen waar nodig worden ingeschakeld.’ Daarnaast is de tijdsplanning realistischer geworden: P-Direkt zal nu pas in de loop van 2009 volledig worden opgeleverd.