Managed hosting door True
Deze opinie is van een externe deskundige. De inhoud vertegenwoordigt dus niet noodzakelijk het gedachtegoed van de redactie.

Versnelling naar vernieuwing?

Dit artikel delen:

Computable Expert

dr.ir. Wout Hofman
Senior Innovator, TNO. Expert van Computable voor de topics Infrastructuur, ICT-branche en Overheid.

De Nederlandse overheid heeft in de eerste plaats de toepassing van ict gezien vanuit het oogpunt van 'bijblijven'. Veranderingen zouden nodig zijn om de overheid te moderniseren. Transparantie, 'no wrong door' en nog andere termen zijn door de centrale overheid gebruikt. Bij de huidige herstructurering van de overheid lijkt ict een grotere rol te gaan spelen. We horen allemaal over 'het nieuwe werken' en 'Ambtenaar 2.0' waarbij interactie en participatie met burgers en bedrijven de boventoon voert. Daarnaast hebben we ook programma's op het gebied van ketens om de overheid als een geheel te laten functioneren. Maar hoe krijgen we die veranderingen nu doorgevoerd?

Midden jaren '80 was er een omvangrijke studie door twee hooggeleerde heren van de Erasmus Universiteit over verbetering van de positie van de haven van Rotterdam. Van de voornaamste aanbevelingen is er tenminste één jaren later doorgevoerd, te weten de Betuwelijn. De andere aanbeveling was het inrichten van een Transport Begeleiding Systeem (TBS) om goederenstromen door de haven beter af te handelen. Na diverse private pogingen met veel overheidsgeld (Intis en Port Community Rotterdam) en publiek/private samenwerkingen (Electronisch Loket Overheid en Electronisch Dossier Overheid) is uiteindelijk begin deze eeuw PortInfoLink ontstaan. Het systeem van deze organisatie sluit aan op de zogenaamde Overheid Transactie Poort voor berichtuitwisseling met overheidsorganisaties.

Nu heeft de overheid nieuwe programma's gericht op administratieve lastenverlichting. Doelstelling is eenmalige aangifte van goederenstromen, waarna relevante overheidsorganisaties hun informatie uit die aangifte halen. Op EU-niveau wordt dit het Single Window genoemd, waarbij een bedrijf zelf ook nog het EU-land van aangifte kan kiezen. Het EU FP6 Itaide-project heeft dit vertaald naar een service gerichte benadering conform Nora, waarbij overheden de informatie halen in plaats van een bedrijf dit brengt. Deze hele doelstelling van Single Window lag al besloten in het project Electronisch Dossier Overheid.

We zijn nu dus bijna dertig  jaar verder, de techniek is veranderd, door fusies en overnames zijn andere bedrijven met nieuwe mensen ontstaan en elke keer doen we het nog eens dunnetjes over. Steeds zegt iemand dat hij nu een oplossing heeft en hij toont een nieuwe (web)applicatie. Dit voorbeeld in de haven is niet het enige, er zijn nog talloze op te noemen. Achterliggend vraagstuk is natuurlijk hoe we veranderingen krijgen doorgevoerd binnen de overheid, waarbij het grensvlak tussen overheid, burgers en bedrijven door moderne technologie bovendien lijkt te vervagen.

Er zijn verschillende aspecten die bij veranderen een rol spelen. Hierover hebben we een keur aan literatuur beschikbaar. We noemen twee aanpakken voor verandering die relevant zijn voor de overheid:

* Afdwingen van veranderingen. Koppelen van veranderingen in wet- en regelgeving en financiering aan bedrijfsvoerings- en ict-veranderingen lijkt hier een geschikt instrument. Dit vergt samenwerking tussen bijvoorbeeld juristen en (ict-)beleidsmakers, terwijl ook de impact van deze veranderingen bij betrokken uitvoerende instanties goed in kaart gebracht en gecommuniceerd moet worden. Veelal blijft samenwerking achterwege, ontbreekt het aan deskundigheid bij de overheid en wachten uitvoerende instanties gelaten de zoveelste verandering af, terwijl altijd de garantie moet blijven dat veranderende wetgeving ook met huidige processen en mensen mogelijk moet blijven. Ook kan blijken dat deze veranderingen zo ingrijpend zijn, dat hoge ict-investeringen moeten plaatsvinden met risico's van mislukkingen die we maar al te goed kennen.

* Evolutie van veranderingen. Binnen diverse overheidsorganisaties ontstaan veranderingen in bedrijfsvoering door inzet van ict. Elektronische dienstverlening en participatie ontstaan als lokale initiatieven en worden geleidelijk doorgevoerd. Een goed voorbeeld is de elektronische inkomsten belastingaangifte die midden jaren negentig door de Belastingdienst werd ingevoerd en nu vrijwel door iedereen wordt gebruikt. Ook gemeenten kennen dit soort veranderingen, maar die blijven meestal steken in goede bedoelingen. Vaak zijn ze ict-gedreven en is het lastig om ze door te voeren vanwege hoge ict-kosten en onbekende voordelen. Dit soort veranderingen noemen we in de volksmond 'laat duizend bloemen bloeien' of 'laaghangend fruit' als we ze op grotere schaal willen doorvoeren.

Changemanagementliteratuur noemt deze aanpakken repectievelijk schoksgewijs en evolutionair. Daarnaast zijn er nog twee aanpakken in deze literatuur te onderscheiden die we verder niet toelichten. Er spelen natuurlijk meerdere factoren mee bij het doorvoeren van veranderingen, maar we lichten enkele toe.

Ten eerste de organisatie. Als we veranderingen willen afdwingen lijkt hier een centrale sturing nodig op ict. Een organisatie als ICTU speelt hier een sterke rol door verschillende oplossingen te ontwikkelen. Ook als we een evolutionaire verandering willen, kan ICTU een rol spelen, maar wel een volledig andere. Het kan meer een platform worden om veranderingen te ondersteunen. Bij Web 2.0 spreken we dan van een community. Deze community is faciliterend aan zijn leden, die vrijwillig (en zonder kosten) bij de community zijn aangesloten. De community levert bijvoorbeeld standaarden (denk aan standaarden als Overheid Service Bus), organiseert bijeenkomsten, toont best practices en ondersteunt leden bij de invoering.
Politici willen veelal snelheid. Binnen een bepaalde kabinetsperiode moet een verandering doorgvoerd worden. Denk aan stimulering van open standaarden en open source-software. Het adagium van de overheid is tegenwoordig op dit punt 'comply or explain', je moet met ander woorden eraan voldoen tenzij je goede redenen hebt om dit niet te doen. Een community lijkt hier niet direct van nut, aangezien dit niet de gewenste politieke snelheid oplevert.

Een tweede aspect is natuurlijk altijd geld. Zodra de centrale overheid veranderingen wil doorvoeren roept een decentrale overheid altijd dat daarvoor geen middelen beschikbaar zijn. Wat doen we dan? We richten een centrale organisatie in die ict-middelen verschaft, doen dit als ministerie die een wetswijziging wil doorvoeren of richten eigen shared service centra in. Wabo is een voorbeeld van het laatste. Vervolgens roepen de decentrale overheden weer dat de centrale overheid niet luistert naar hun wensen, dat zij het contact met bedrijven willen houden, etc. Kortom, dit leidt altijd tot problemen bij afdwingen. Voor evolutionaire veranderingen ontbreekt het ook vaak aan geld om deze door te voeren. In tegenstelling van wat ik eerder beweerde, kan open source hier een rol spelen via community spelen. Een andere benadering is natuurlijk je niet druk maken om ict, maar alleen de kosten van ict in de gaten houden. Ict moet een dienst als gas en elektriciteit worden; betalen in relatie tot afname. Een aantal ict-leveranciers ontdekt dit model met vallen en opstaan. Stimulering door de overheid van dit model zou invoering van veranderingen versnellen.

Een laatste belangrijk aspect dat ik wil noemen is het culturele aspect. Ik hoor nog bij veel overheidsorganisaties 'zo doen we dat hier niet', 'maar dan liggen onze gegevens op straat' of 'als de centrale overheid dit wil moeten we systeem X ontwikkelen'. Belangrijk in dit kader is dat overheden gewend zijn te grijpen naar operationele (ict-)middelen om strategische doelen in te vullen. Ze kijken niet naar tactische maatregelen voor strategische doelen. Een voorbeeld is 'Anders Betalen voor Mobiliteit', waar een volledige infrastructuur naast de weg aangelegd moet worden, terwijl al bekend is dat in de toekomst andere operationele middelen gebruikt kunnen worden. Zodra iemand zegt 'maar dan liggen onze gegevens op straat' wordt het tijd om te bedenken welke tactische maatregelen er genomen moeten worden voor beveiliging en privacybescherming.

Waar leidt dit nu allemaal toe zal je je afvragen. Het impliceert in feite dat de overheid een keuze moet maken tussen of alles zelf willen doen of vanuit een tactisch kader de inrichting van operationele maatregelen aan te sturen. Het zal je niet verwonderen dat ik voorstander van het laatste ben.

x

Om te kunnen beoordelen moet u ingelogd zijn:

Dit artikel delen:

Reacties

Het is inderdaad zo dat de centrale overheid snel grijpt naar het middel van wet- en regelgeving om veranderingen door te voeren bij lokale overheden. Hierbij bestaat het gevaar dat projecten bij lokale overheden zich al snel toespitsen op het voldoen aan deze wet- en regelgeving en daarbij het oorspronkelijke doel uit het oog verliezen. Zo was het uit kunnen geven van een BSN bedoeld om de eenmalige vastlegging en uitwisseling van persoonsgegevens te faciliteren. Inmiddels kunnen alle gemeenten BSN?s uitgeven, maar hebben nog maar weinig gemeenten geregeld dat persoonsgegevens op ??n plaats worden vastgelegd en worden uitgewisseld (of gekoppeld) op basis van het BSN. Bij veel gemeenten ontbreekt het zelfs aan initiatieven hiertoe.
Specifiek voor overheden is dat ze een ?marktprikkel? moeten missen. Misschien is het tijd om het financieringsmodel van de overheid in de strijd te gooien om te komen tot de gewenste veranderingen. Financiering uit bijvoorbeeld het Gemeentefonds is gebaseerd op statische kenmerken als het aantal inwoners of de oppervlakte van de gemeente. Of een gemeente het nu goed doet of niet, zij wordt hier niet extra voor beloond door meer financi?le armslag. Het koppelen van de uitkeringen uit het gemeentefonds aan de prestaties van de gemeente dwingt betrokken partijen om af te spreken wanneer een lokale overheid het goed doet en hoe dit meetbaar te maken. Tegelijkertijd wordt er voor de centrale overheid een effectief stuurmechanisme gecre?erd.

Processen en ICT.

Om echte verbeteringen te bereiken, niet alleen bij de overheid, is een andere manier van denken nodig. En daarna het anders, beter, toepassen van ICT. We vergeten te vaak dat ICT slechts een hulptechnologie is. ICT moet ?het proces? ondersteunen. Nog beter is het om met behulp van ICT de huidige processen te vernieuwen. De nadruk zou moeten liggen op procesinnovatie. ICT als meet- en regeltechniek voor primaire bedrijfsprocessen. De grote en logge administratieve toepassingen worden vervangen door ?lean and mean? volcontinue processen. Het is een grote uitdaging deze innovatie aan te pakken. Zeker bij de departementale drielagen structuur van de overheid. Het kan een nog grotere beloning betekenen: een SLA met een servicetijd van 52x7x24uur!

Reeds eerder schreef ik in deze zelfde rubriek een artikel onder kop De (e)-overheid en haar vermogen om te veranderen. Samengevat luidde mijn conclusie:

Het vermogen om te veranderen en daarmee toekomstbestendig te zijn en te voldoen aan de eisen die de maatschappij, de klanten en de politiek aan de overheid stelt, vraagt om een visie rond de impact van technologie op de samenleving en op de herontdekking van architectuur als basis voor de inrichting van organisaties en bedrijfsprocessen.

Een heel praktische oplossing om te versnellen naar vernieuwing kan ook 'de inktvlekmethode' zijn. Ofwel kopieer dat wat goed functioneert naar andere (overheids)-domeinen en etaleer dat. Een actueel voorbeeld is het SUWI-domein waar momenteel het Digitaal Klant Dossier wordt ingevoerd voor de keten UWV Werkbedrijf, gemeentelijke Sociale Dienst en de werkzoekende met als resultaat eenmalige, eenduidige registratie en meervoudige uitvraag in de keten. Een concept dat morgen kan worden toegepast voor het Zorg-domein in de keten van CIZ, zorgaanbieder, gemeente, zorgverzekeraar en de zorgconsument. Een must bezien in het licht van de vergrijzing dat veel effect kan ressorteren op het vlak van efficiency, doelmatigheid, administratieve lastenverlichting en last, but not least het voorkomen van ergernis bij de zorgconsument.

Het artikel suggereert dat de overheid een keus moet maken op welke wijze veranderingen moeten worden doorgevoerd. Ik ben echter van mening dat niet de wijze van veranderen maar de omvang van de verandering debet is aan de langzame ontwikkeling. De grote hoeveelheid vernieuwingen die op alle niveaus worden ontwikkeld cre?ren een soort verlamming in organisaties en maken het lastig om de juiste prioriteiten te stellen. Overheden beschermen zichzelf door een eigen koers te varen en externe ontwikkelingen maar mondjesmaat te accepteren. Goede focus op een aantal speerpunten die op alle niveaus worden omarmd kunnen zorgen voor de nodige versnelling.

Veranderen van de overheid wordt vaak geplaatst in de context van 'de overheid' alsof er sprake is van een overheid en dus van een concern. Indien we ICT als belangrijkste enabler beschouwen in de verandering naar de bijdetijdse overheid, dan staan we gesteld voor meervoudige uitdagingen. Laten we in deze reactie ICT als een van de uitdagingen nemen.
Elke overheidsorganisatie (+/- 1600 instellingen) kent haar eigen wijze van bedrijfsvoering en daarmee dus ook een eigen ICT-inrichting. Er is dus sprake van zogenaamde ICT-silo?s die zich moeten gaan transformeren naar ketens (denk aan basisregistraties) en daarmee worden overheden afhankelijk van elkaar door de informatieverplichtingen die ze elkaar opleggen. Eenvoudig gezegd: ICT vergt daarmee een verandering van ontkoppelen van de eigen inrichting, naar bouwen volgens standaard normen en aansluiten op de keten. Dat vergt dus een set van afspraken over de wijze waarop de informatieverhouding tussen overheden wordt georganiseerd. Dergelijke afspraken gaan dan over bijvoorbeeld standaarden en architecturen. Leg dergelijke afspraken bij de wet vast. Zijn we er dan? Absoluut niet, maar verleg de focus van domeinen naar relaties. De winst van ICT (e-overheid) zit nu eenmaal in de weg tussen overheden en niet zozeer binnen de overheid als enkelvoudige organisatie.

Wout Hofman stelt dat de overheid moet kiezen voor zelf doen of laten doen. Daar ben ik het niet mee eens, ook omdat hij spreekt over ?vanuit een tactisch kader de inrichting van operationele maatregelen aan (?) sturen?. De strategie mag namelijk niet ontbreken. Er is nu nog te veel onduidelijkheid en verschil van mening over (de rol van) de e-overheid.

Wat dat betreft verwacht ik veel van de nieuwe rijks-CIO, die hopelijk de regierol op zich mag nemen. Op voorwaarde dat hij de informatie vooropstelt en niet de technologie of de vele websites waarover de overheid nu al beschikt. Hopelijk vindt hij een evenknie bij de lokale overheid (waar blijft de VNG?) , de provincies en de ZBO's.

Laat overheidsorganisaties van elkaar leren, zij hebben al veel zelf gedaan. Neem NORA, of DigID, de Webrichtlijnen of Overheid Nieuwe Stijl (ONS). Allemaal initiatieven waarbij ambtenaren zelf de voortrekkersrol hadden.

Belangrijk is dat er rekening wordt gehouden met de volwassenheid (Maturity) van de overheidsorganisaties. Verwacht niet dat een gemeente met anderhalve fte voor ICT, web en communicatie ook maar iets met de NORA kan aanvangen. Begeleid dit soort organisaties. En ja, hier kunnen publieke partijen natuurlijk een rol spelen.

Ik wil nog even eindigen met waar het echt om gaat: de burger. Die is niet geholpen met kwantitieve scorelijstjes waarmee ambtenaren elkaar de loef proberen af te steken. De burger wil een antwoord op zijn vraag. En met dat antwoord is het nog droevig gesteld ...

Een bekend principe in de architectuur is: 'Form follows function'. Dat geldt ook in aangepaste vorm voor ICT binnen de overheid: ?ICT volgt de organisatie?. ICT wordt gemaakt door en voor een concrete overheidsorganisatie. ICT volgt niet vanzelf beleidsdoelstellingen, processen, architectuur of goede gedachten hoe het beter kan. De keuze bestaat daarom niet alleen tussen afdwingen en evolutie. Puur afdwingen leidt al gauw tot problemen met motivatie en uitvoerbaarheid op in de organisatie waar het moet worden toegepast. En een evolutie kan heel lang duren. De Belastingdienst gebruikt DigID dat voortkomt uit een langdurige ontwikkeling zoals de digitale kluis en Europese ontwikkelingen, maar kon uiteindelijk zelf bepalen hoe burgers de belastingaangifte kunnen indienen. Om vernieuwingen te versnellen is intensieve samenwerking tussen verschillende organisaties essentieel. De nieuw te ontwikkelen ICT kan dan de nieuwe samenwerkingsorganisatie volgen. Daarvoor is het nodig dat de samenwerkende organisaties mandaat geven aan de gezamenlijke organisatie, dat experts uit de organisaties er in gaan samenwerken, en dat er gezamenlijk budget wordt toegekend. Als je dat realiseert, kun je versnelling bereiken.

Vacatures bij Erasmus Universiteit

Stuur dit artikel door

Uw naam ontbreekt
Uw e-mailadres ontbreekt
De naam van de ontvanger ontbreekt
Het e-mailadres van de ontvanger ontbreekt

×
×
article 2009-04-09T10:08:00.000Z Wout Hofman
Wilt u dagelijks op de hoogte worden gehouden van het laatste ict-nieuws, achtergronden en opinie?
Abonneer uzelf op onze gratis nieuwsbrief.