Het onderwerp ‘data’ is hot in overheidsland. ‘Big data’, ‘open data’, en natuurlijk ‘tapdata’ staan in de belangstelling. Maar het echte verhaal gaat over een ‘war on data’ tussen overheidsorganisaties onderling, genaamd ‘ketenautomatisering’.
Wie wil begrijpen wat er bij de overheid rond data gebeurt moet zeker twintig jaar terug in de tijd. Knappe ambtenaren bedachten toen wat nu het Stelsel van Basisregistraties heet. Belangrijke (referentie)gegevens zouden eenmalig in gegevensbanken worden opgenomen die dan verplicht door de hele overheid zouden worden gebruikt. Eenmalig inwinnen, meervoudig gebruiken. Burgerservice. Fraudebestrijding. Kostenbesparing. De logische vervolgstap was om de gegevensbanken te beleggen bij overheidsorganen die er verstand van hadden: persoonsgegevens bij gemeenten, bedrijven bij de KvK, inkomens en vermogens bij de Belastingdienst, dienstverbanden bij UWV, voertuigen bij de RDW, et cetera.
Na beleid komt uitvoering. Deze ligt bij individuele ministeries en uitvoerende organisaties. Tussen deze spelers woedt permanent een – meestal – stille machtsstrijd, het equivalent van concurrentie tussen private bedrijven. Niemand wil zijn persoonsadministratie de deur uitdoen en volledig leunen op de gemeentelijke administratie (de GBA-V). De herverkaveling van de inkomensregistratie (loonaangifteketen) leidde tot een stammenstrijd tussen SZW/UWV en Financiën/Belastingdienst, gevolgd door een kolossale ict-faal, een toeslagendrama, een blijvend complexe en gammele ict-infrastructuur en het vertrek van de topvrouw van de Belastingdienst. Ook bij het PGB-drama van nu zijn niet toevallig ook drie ministeries en hun organisatorische achterban in onderling gevecht.
Dat herverkaveling van data strijd geeft, is begrijpelijk. Falen bij gegevenshouders werkt direct door op de afnemers. Dat gebeurde dus in 2007 tussen UWV en Belastingdienst, waarbij de Belastingdienst-bazin kon vertrekken doordat ‘partner’ UWV zijn zaken niet op orde had. Iets dergelijks speelt nu tussen de gemeenten, de zorgverzekeraars en de SVB, waarbij (ook door mij) alleen het SVB-verhaal is verteld.
Lukt het opzetten van een basisregistratie wel, dan kost dit bij de afnemende organisaties werkgelegenheid en budget. En daar gaat de strijd natuurlijk over. Bij de herverkaveling tussen UWV en Belastingdienst konden 2700 UWV-medewerkers vertrekken. Dat deed pijn. De loonaangifteketen kwam er en de rust keerde schijnbaar terug, ook omdat de politiek steeds banger werd om wetten te wijzigen.
Het ontbreken aan beleid op basisregistraties heeft naast stammenstrijd nog een effect: organisaties kijken bij het verzamelen van gegevens alleen naar het directe eigenbelang. Bij de bevolkingsadministratie is dat het duidelijkst zichtbaar. De toekomstige Basisregistratie Personen is functioneel voor 95 procent een herbouw van het systeem dat de gemeenten al hebben. Dat afnemers in een Europese Unie waarin vijfhonderd miljoen mensen vrij mogen bewege,n ook andere gegevensbehoeften hebben, is irrelevant. Die afnemers vinden dat ook niet erg. Het geeft ze reden om eigen persoonsadministraties te bouwen en hun eigen processen voor gegevensinwinning op te zetten of te behouden. Frauderende EU-medeburgers doen er hun voordeel mee.
Overheidsorganisaties bestrijden de bedreiging van effectieve basisregistraties door de nadruk te leggen op organisatie-overschrijdende processen. Het sleutelprefix is ‘keten’: ketenprocessen, ketensamenwerking, ketenautomatisering. Daarbij wordt naar data gekeken als iets materieels: datastromen door procesketens zoals grondstoffen en halffabricaten door een fabriek. Maar data zijn natuurlijk iets anders dan materie. Materie wordt verplaatst van A naar B, maar data worden van A naar B gekopieerd. De ketenmetafoor dient als frame voor het behouden en bouwen van eigen lokale gegevensbanken en de daaraan verbonden processen en budgetten.
De ketenmetafoor kost geld, leidt tot werken met verouderde gegevens en zet de burger buitenspel. Ga naar uw gemeente en vraag op wie uw gegevens hebben geraadpleegd. Dat is uw recht, maar het is compleet uitgehold, want uw gegevens worden vooral geraadpleegd vanuit kopiedatabases bij honderden afnemers van uw persoonsgegevens. Alleen het UWV al houdt van veertien miljoen mensen de persoonsgegevens bij, ook als ze met die mensen niets te schaften heeft. Als ik vandaag verhuis of trouw staat dat morgen bij het UWV geregistreerd, terwijl ik als ondernemer actueel nog potentieel iets met ze te maken heb. En dat mag gewoon.
Bij UWV hebben ze in elk geval nog mijn actuele persoonsgegevens uit de bevolkingsadministratie. Maar die GBA dateert van vóór het ketendenken. De gegevens over inkomens en dienstverbanden die UWV vasthoudt mogen door gemeenten (en deurwaarders!) sinds kort gewoon worden overgetankt naar de eigen systemen. On demand en effectief zonder controle. Of en hoe ze de gegevens actueel houden, is aan henzelf. Hoe ze ervoor zorgen dat gegevens niet weglekken of worden misbruikt mag Joost weten.
Het formeel bestaande beleid van basisadministraties is vervangen door een praktijk van onderling slecht gekoppelde lokale gegevensbanken. Dat kan omdat er geen sturing over ministeries heen is. Zolang bestuurders en politici niet inzien wat er gebeurt en tegelijk de druk blijft om informatie te delen tussen publieke organisaties, zullen we moeten leren leven met een permanent falende overheid. Het PGB-debacle zal niet het laatste keten-ict-drama zijn zolang overheden liever de burger laten creperen dan data te delen.
Dit artikel is eerder verschenen in Computable magazine jaargang 48, nummer 8, oktober 2015.
Ben ooit eens een tijdje bij het UWV aan het werk geweest en kon daar gewoon in de test database (die een kopietje was van de live database) inzien, dumpen en mee naar huis nemen.
Wel moest ik voordat ik daar ging werken een handtekening zetten over een brief dat ik me netjes aan de regeltjes zou houden die in de brief stond. Dus dat was helemaal afgedekt.
Het hele idee achter het stelsel van basisregistraties is mijns inziens de service oriënted architecture, maar nu over (overheids)organisaties heen. Zeer juist stelt de auteur dat dit idee ondermijnd wordt door “de nadruk te leggen op organisatie-overschrijdende processen”. Zou je niet met evenveel recht kunnen zeggen dat het idee van SOA *binnen* organisaties ondermijnd wordt door de nadruk te leggen op afdelings-overschrijdende processen? En dan blijkt dus niet het ketendenken, maar meer in het algemeen het procesdenken de boosdoener te zijn.
De auteur lijkt de ketenmetafoor te willen inruilen voor een spiegelmetafoor, maar dat schiet niet op. Eenvoudigweg copiëren van A naar B is niet aan de orde, aangezien de ontvangende partij op z’n minst over dezelfde kennis zal moeten beschikken.