Managed hosting door True

ICT gedijt 't best tussen dorp en metropool

Trendrapport gemeentelijke IT: 'ideale mix beleid en beheer'

Middelgrote gemeenten met 15.000 tot 45.000 inwoners lijken het meest efficiënt met ICT lijkt te kunnen omgaan. Dit geldt onder meer voor de jaarlijkse ICT-kosten, de benodigde formatie voor het personeel van de ICT-beheerorganisatie en de doorlooptijden van automatiseringstrajecten. Aldus luidt een van de conclusies van het Trendrapport gemeentelijke IT, dat wordt toegelicht door twee documentaire informatiespecialisten van DOXiS.

Waar in het bedrijfsleven een hogere efficiëntie en doelmatigheid nog steeds de belangrijkste reden is voor investeringen in nieuwe ICT-middelen, spelen bij gemeenten (en andere lokale overheden) ook andere zwaarwegende factoren een rol. Wet- en regelgeving op verschillende terreinen veranderen om de paar jaar. Binnen een bepaald beleidsgebied is dat aanleiding voor een noodzakelijke herbezinning op de wijze waarop de primaire gemeentelijke processen worden uitgevoerd. Omdat begin 1996 de nieuwe Algemene Bijstandswet van kracht werd, moesten binnen enkele maanden tijd nieuwe pakketten en systemen voor de gemeentelijke sociale diensten worden aangeschaft. Niet alleen gemeenten zaten hierbij met de handen in het haar, ook de leveranciers van deze pakketten konden de korte ontwikkeltijd nauwelijks aan. Zo zijn er meerdere voorbeelden te geven van de ingrijpende gevolgen van wijzigingen in wet- en regelgeving voor de inzet van ICT-hulpmiddelen. Bovendien hebben gemeentelijke organisaties een zeer intensieve informatiehuishouding waarbij op persoons- en objectniveau veel gegevens worden bijgehouden in diverse databases. De wet op de privacy zorgt enerzijds voor een goede bescherming van individuele burgerbelangen. Anderzijds levert die veel hoofdbrekens op ten aanzien van de openheid van geautomatiseerde systemen en de mogelijkheid om systemen aan elkaar te koppelen of te integreren. Daarnaast verwacht de steeds mondiger wordende burger dat binnen gemeenten optimaal gebruik wordt gemaakt van geautomatiseerde hulpmiddelen. Een informatiezuil in de entreehal van het stadhuis en een website op Internet, waarop informatie over gemeentelijke producten kan worden opgevraagd, is wel het minste dat men verwacht. Deze voorbeelden laten zien dat gemeenten een aparte positie innemen en eigen eisen stellen aan ICT.

Managementinfo en kengetallen

De laatste drie jaar is er sprake van een groeiende belangstelling bij het management en het bestuur van gemeenten voor het opleveren van managementinformatie uit de gebruikte informatiesystemen. Met deze informatie hoopt men meer grip te kunnen krijgen op de uitvoering van werkprocessen binnen de gemeentelijke organisatie (in het belang van het management). Anderzijds hoopt men de effectiviteit van beleidsmatige beslissingen te kunnen aantonen (in het belang van de politiek en het bestuur). Het genereren van managementinformatie wordt niet zozeer gehinderd door de technische onmogelijkheid om de informatie uit de gehanteerde informatiesystemen te onttrekken. Van groter belang is de onduidelijkheid bij management en bestuur welke informatie men op operationeel, tactisch en strategisch niveau nodig heeft.
Naast het groeiend gebruik van managementinformatie wordt op managementniveau steeds meer belang gehecht aan het gebruik van kengetallen. Dit is mede het gevolg van de invoering van de productgerichte begrotings systematiek, die meer inzicht geeft in de kosten en baten van de verschillende bedrijfsprocessen. Ook op het gebied van gemeentelijke ICT hebben veel gemeenten inmiddels een aanzet gegeven tot het definiëren en opstellen van kengetallen.
Het 'doormeten' van een organisatie met behulp van kengetallen is overigens geen eenvoudige opgave. Eerst zal een inspanning moeten worden geleverd - ondermeer het verzamelen van gegevens - om te komen tot de eigen binnengemeentelijke kengetallen. Vervolgens kunnen deze worden vergeleken met landelijke cijfers.
Het doormeten met kengetallen moet een continu proces zijn dat over een langere tijd loopt en periodiek wordt herhaald. Alleen dan kan men ontwikkelingen en trends in de loop van de tijd signaleren.

Documentaire informatiesystemen

Gemeenten zijn zeer gegevens- en informatie-intensieve organisaties. De externe en interne gegenereerde informatie vindt voor een zeer groot deel zijn neerslag in documenten. Daar waar men voor de bewijslast en het praktisch gebruik nog steeds de voorkeur geeft aan papieren documenten, neemt het gebruik van digitale documenten explosief toe. Veel organisaties zijn bezig met de selectie van documentaire informatiesystemen waarmee de gewenste documentaire functies (het aanmaken, wijzigen, opslaan, transporteren en terugzoeken van digitale documenten) kunnen worden uitgevoerd. In die gemeenten waar een DIS inmiddels is of wordt geïmplementeerd, blijken de medewerking en het inlevingsvermogen in documentgerelateerde activiteiten van de gebruikers een kritische voorwaarde voor succes. Nog onopgelost blijft de problematiek rondom digitale archieven en meer specifiek de digitale duurzaamheid (zijn wij in staat over 5, 10, 20 of 50 jaar digitale bestanden en documenten terug te vinden en zijn deze dan ook nog wel leesbaar of ontbreekt de apparatuur en de software hiervoor?). Vanuit verschillende geledingen van de organisatie - de landelijke politiek, het gemeentelijke bestuur, het management en de werkvloer - wordt echter de druk opgevoerd om over deze kwesties te gaan nadenken.
Op het terrein van vastgoed probeert de gemeente steeds meer gebruik te maken van geografische informatiesystemen, waarbij gegevens en informatie worden gekoppeld aan geografische locaties op digitale kaarten. De specifieke grafische eisen die hierbij gesteld worden, zorgen voor een toename van de hoeveelheid technisch hoogstaande grafische apparatuur.

Scheiding beleid en beheer

Een van de belangrijkste ontwikkelingen van de laatste twee jaar op het terrein van het informatiebeleid en de automatisering is dat men steeds duidelijker een scheiding tussen beleid en operationeel beheer nastreeft, waar tot voor kort deze twee elementen binnen dezelfde functie werden gecombineerd. Door deze splitsing bewust aan te brengen tracht men meer grip te krijgen op het informatiebeleid voor de middellange en lange termijn. De laatste tien jaren is hiervoor niet de nodige aandacht geweest vanwege de snelle technologische ontwikkelingen en het implementeren en het beheer van nieuwe technologieën. Het opstellen van beleid en het ontwikkelen van een visie sneeuwde in de praktijk vaak onder vanwege de benodigde inspanning voor de implementatie en het projectmatige beheer van nieuwe technologieën.
Binnen gemeenten vallen duidelijk verschuivingen waar te nemen in de takenpakketten van de verschillende ICT-beheersfuncties. Deze functies zijn doorgaans de coördinator I&A (Informatievoorziening & Automatisering), systeem- en netwerkbeheer, en applicatie- en gegevensbeheer. Er lijkt een kentering op te treden waarbij de coördinator I&A zich bewust wordt van de noodzaak om de complete informatie- en communicatietechnologie meer beleidsmatig in de eigen organisatie te benaderen. Systeembeheer trekt zich door de toenemende complexiteit van netwerken en systemen steeds verder terug op zuiver technische ondersteuning. Applicatiebeheer houdt zich in toenemende mate bezig met alle zaken die zich afspelen rondom de implementatie, het versiebeheer en het gebruik van specifieke applicaties. Steeds vaker wordt een specifieke scheiding aangebracht tussen de functionele specialisten (de applicatiebeheerders) en de technische specialisten (de systeem- of netwerkbeheerders). Een herpositionering van taken, waarbij de applicatiebeheerder meer en meer inhoudelijke en applicatie-specifieke taken van systeembeheer overneemt, is noodzakelijk. Systeembeheertaken zijn voornamelijk gericht op de betrouwbaarheid en continuïteit van de aanwezige infrastructurele ICT-voorzieningen (hardware, netwerk en bekabeling). De centrale helpdesk gaat zich in toenemende mate specialiseren als het eerste aanspreekpunt en doorgeefluik voor alle problemen die zijn gerelateerd met automatisering en informatisering en als specifiek aanspreekpunt voor de organisatiebrede kantoorautomatisering.

Informatiserings- en automatiseringsprojecten

Net als in veel andere organisaties worden ook in gemeenten ICT-trajecten over het algemeen projectmatig aangepakt. Hoewel de opzet van deze projecten meestal voldoet aan de standaardvoorwaarden voor projectmatig werken, treden tijdens de uitvoering ervan veelvuldig problemen op. Veel voorkomende knelpunten zijn te herleiden tot een gebrek aan draagvlak in de organisatie voor een veranderingsproces. 'Het ging toch altijd goed', 'de laatste jaren is er al zoveel veranderd', 'waarom nu weer' en 'er is zeker weer een nieuwe wethouder met ICT in zijn portefeuille' zijn zeer herkenbare uitspraken als het gaat om het gebrek aan medewerking bij dergelijke projecten.
Tabel 1 geeft een overzicht van de projecten die het afgelopen jaar het meest in trek waren en zijn afgerond of nog steeds worden uitgevoerd.
Het merendeel van deze projecten is zuiver technisch van aard en heeft minder betrekking op het beleid voor de organisatiebrede informatievoorziening. Als gekeken wordt naar projecten die gemeenten in de nabije toekomst willen uitvoeren, blijkt dat beleidsmatige onderwerpen meer aandacht krijgen.
In het voorgaande is ingegaan op de algemene kenmerken van het gebruik en beheer van informatie- en communicatietechnologie bij gemeenten.
In het Trendrapport gemeentelijke IT wordt onderscheid gemaakt in verschillende gemeente-categorieën, gebaseerd op aantal inwoners. De onderwerpen die duidelijk afwijkend zijn voor de verschillende categorieën worden hieronder toegelicht.
Het Trendrapport betreft een samenwerkingsverband tussen de Vereniging van Nederlanse Gemeenten (VNG, de afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering en de Uitgeverij) en DOXiS documentaire informatiespecialisten.

Respons

Uit de respons op de vragen die door de onderzoekers via enquêtes en interviews zijn gesteld, blijkt dat men in kleine gemeenten (tot 15.000 inwoners) zeer veel moeite heeft om de vragen compleet te beantwoorden. Hoewel de coördinator I&A bij deze organisaties met recht 'de spin in het web' kan worden genoemd, ontbreekt het in deze gemeenten dikwijls aan een langetermijnvisie. De betrokkenen zijn zo overbelast met operationele beheerstaken, dat 70 procent van de aangeschreven gemeenten geen tijd kan vrijmaken om mee te werken aan het onderzoek ten behoeve van het Trendrapport. De respons bij de grote tot zeer grote gemeenten is kortweg slecht te noemen. Het grootste probleem in deze organisaties is dat de benodigde informatie niet centraal voorhanden is en ook niet decentraal te traceren is. Bovendien is het bij deze grote organisaties niet mogelijk één helder beeld te geven van de complete organisatie, omdat grote gemeenten per sector of per deelgemeente verschillen in inzet en gebruik van ICT. Uit de responspercentages is af te leiden dat middelgrote gemeenten beter in staat zijn de benodigde informatie voor het Trendrapport te leveren. Dit geldt zowel voor het aantal respondenten in deze grootteklasse als voor de compleetheid van de aangeleverde gegevens. Blijkbaar hebben deze gemeenten beter inzicht in management- en stuurinformatie over de eigen ICT-situatie. De gesignaleerde voorsprong in het gebruik van managementinformatie en -rapportages is in de praktijk ook een voordeel bij het opleveren van relevante gegevens ten behoeve van kengetallen en het signaleren van trends.

Aansturing en beheersing ICT

In middelgrote gemeenten ligt de verantwoording voor de beheersing en aansturing van de ICT-organisatie bij de coördinator I&A, net zoals bij de meeste andere gemeenten. Hier blijkt de coördinator beter in staat te zijn om voldoende afstand te nemen van de dagelijkse operationele beheerstaken zonder daarbij te verzanden in zuiver conceptuele beleidsontwikkeling. De beleidsmatige fundering van de ICT in de organisatie wordt voldoende gewaarborgd zonder daarbij de operationele beheerstaken te vergeten. Bij de kleinere gemeenten ligt de nadruk op het operationele beheer van de ICT-infrastructuur en blijft er weinig tijd over voor het ontwikkelen van een (middel-)lange visie op de inzet van ICT in de organisatie. Bij grote gemeenten zorgt de omvang van de ICT-organisatie voor een complexe aansturing. Dit wordt nog eens versterkt door de relatief grote afstand tussen de ICT-beleidsmakers en de systeem- of applicatiebeheerders.

Kosten

De ontwikkelde kengetallen voor de inzet van ICT-middelen geven een overeenkomstig beeld ten aanzien van de verschillen tussen de gemeentegroottes. De kengetallen betreffen de ICT-kosten per inwoner.
In deze kosten zijn opgenomen de kosten voor de jaarlasten voor hard- en software, personeelskosten voor de ICT-beheerorganisatie, onderhoud en upgrades voor hard- en software, opleidingen, beveiliging, datacommunicatie en overige kosten zoals huisvesting, verzekeringen, contributies, enzovoort. Middelgrote gemeenten blijken relatief per inwoner de minste kosten hoeven te maken.
 
De kengetallen zijn als volgt.

  • Kleine gemeenten (0-7500 inwoners) 60 gulden/inw.
  • Klein tot middelgroot (7500-15.000) 48 gulden/inw.
  • Middelgroot (15.000-30.000) 42 gulden/inw.
  • Middelgroot tot groot (30.000-45.000) 48 gulden/inw.
  • Groot (45.000-70.000) 48 gulden/inw.
Op verschillende terreinen (formatie, daadwerkelijke tijdsbesteding aan ICT-beheerstaken, enzovoort) is deze specifieke verhouding tussen kengetallen terug te vinden. De relatief gunstigste waarde blijkt in de praktijk telkens weer bij de middelgrote gemeenten te liggen.

Projectmatige werkzaamheden

Bij kleine gemeenten vindt men projectmatig werken lastig omdat relatief weinig mensen in de organisatie in staat zijn een wezenlijke bijdrage te leveren aan ICT-gerelateerde zaken. Het komt er vaak op neer dat een kleine groep van steeds dezelfde personen alle projectmatige activiteiten moet uitvoeren. Aangezien deze personen altijd hard nodig zijn voor de dagelijkse operationele beheersing, blijft voor de projectmatige werkzaamheden geen of weinig tijd over. Bij grote gemeenten is men weliswaar in staat effectief projectmatig te werken, maar nemen de complexe besluitvorming en het creëren van draagvlak binnen de organisatie een onevenredig groot deel van de totale projectinspanning in beslag. Middelgrote organisaties zijn in staat om projectmatig te werken, hebben daar de juiste en voldoende personen voor en hebben minder last van complexe en langdurige besluitvormingstrajecten.

Gulden middenweg

Hoewel het zeer goed mogelijk is om een landelijk beeld te schetsen van de ontwikkelingen op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie binnen de Nederlandse gemeenten, zijn enkele kenmerken toch zeer afhankelijk van de grootte van de gemeenten. Om verschillende redenen lijken middelgrote gemeenten er het meest gunstig uit te springen. Allereerst zorgt de toenemende complexiteit en noodzaak tot uitgebreid overleg bij grote en zeer grote gemeenten voor een afname van de efficiëntie en effectiviteit. Kleine gemeenten trekken daarentegen aan het kortste tijd als het om kosten en inzet van bekwaam personeel gaat. Deze kleinere organisaties moeten beschikken over nieuwe technologieën en aansluiting zoeken bij landelijke ontwikkelingen. Ze hebben hiervoor echter niet de benodigde budgetten en zijn niet bij machte om genoeg formatie te mobiliseren om naast de operationele beheerstaken van de ICT ook professionele aandacht te besteden aan het informatiebeleid.
 
Ir. P. Gelderman en drs. G.J. Lodder zijn werkzaam bij DOXiS documentaire informatiespecialisten, onderdeel van Moret Ernst & Young

Tabel.1 Lopende en afgeronde projecten bij gemeenten.

Vervanging kantoorautomatiseringAanschaf nieuwe toepassingen (geïntegreerde pakketten) voor tekstverwerking, spreadsheets, presentatie, etc.
Vervanging kerntoepassingVervanging van een of meerdere kerntoepassingen (applicaties voor financiën, kadaster, belasting, sociale zaken en bevolking)
Vervanging besturingssystemenNetwerkbesturingssysteem en/of PC-besturingssysteem
MilleniumproblematiekMaatregelen met betrekking tot het millenniumprobleem.
Uitbouw gebruik van GemnetVerdere invoering van het gebruik van Gemnet (gemeenschappelijk landelijke netwerk van en voor gemeenten).
Euro-problematiekMaatregelen met betrekking tot de invoering van de Euro
Vervanging hardwareVervanging van centrale computer, netwerkserver, PC's op de werkplek.
InformatiebeleidHet opstellen van informatiebeleid in een plan of notitie

x

Om te kunnen beoordelen moet u ingelogd zijn:

Dit artikel delen:

Stuur dit artikel door

Uw naam ontbreekt
Uw e-mailadres ontbreekt
De naam van de ontvanger ontbreekt
Het e-mailadres van de ontvanger ontbreekt

×
×
Wilt u dagelijks op de hoogte worden gehouden van het laatste ict-nieuws, achtergronden en opinie?
Abonneer uzelf op onze gratis nieuwsbrief.