BZK is eerste e-ministerie

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in de afgelopen zeven jaar de volledige documentenstroom gedigitaliseerd. Zonder slag of stoot is dat proces niet verlopen. De hele manier van werken in de organisatie moest ervoor op de schop. Er was dan ook weerstand, maar door goed naar de gebruikers te luisteren, heeft BZK toch alle neuzen dezelfde kant op kunnen krijgen.

Meer transparantie, minder bureaucratie’ kopt de Digidoc-promotie-dvd. In een filmpje van ruim elf minuten wordt met behulp van flitsende graphics en enthousiaste gebruikerservaringen duidelijk gemaakt dat het dms (document management systeem) Digidoc de toekomst heeft. Het filmpje is gemaakt ter ondersteuning van de introductie van Digidoc bij de medewerkers van het ministerie van BZK. Het is een van de middelen die zijn ingezet om de gebruikers het belang van het digitale dms te laten inzien. Nu, aan het eind van het implementatietraject, kan BZK tevreden zijn: Digidoc wordt door de organisatie gedragen. Hoe heeft het ministerie dat klaargespeeld?

Onverwachte wendingen

Digidoc leeft binnen BZK. Alle twintig directies zijn er momenteel op aangesloten. Nog een paar maanden en het projectteam dat Digidoc heeft ontwikkeld en uitgerold wordt opgeheven. Hoe de opgedane kennis in de organisatie te borgen valt, is de laatste vraag die moet worden beantwoord. Het is een belangrijke vraag, want de resultaten zijn indrukwekkend: de gehele organisatie van ruim tweeduizend ambtenaren werkt met het pakket, dat zoveel mogelijk is ingericht op de wensen en behoeften van de gebruikers. Na aanvankelijke scepsis ziet vrijwel iedereen nu de voordelen in van de organisatiebrede aanpak en is BZK trots op zijn voorbeeldfunctie. Zelfs in Europees perspectief zijn er geen andere organisaties die hun documentenstroom zo volledig gedigitaliseerd hebben. Vanaf de scanner in de postkamer die alle binnenkomende poststukken scant tot en met de printer in dezelfde ruimte die uitgaande brieven afdrukt is alles digitaal.

De route naar deze situatie kende wat onverwachte wendingen. Digidoc is de naam van het project en niet van de software. Het is een van de projecten die gestart zijn in 1999 toen, na een onderzoek naar de stand van de informatievoorziening binnen BZK, werd geconcludeerd dat het nodige verbeterd moest worden. De digitalisering van de documentenstroom, ondergebracht in het project Digidoc, was een van de onderdelen van dat verbetertraject. Vrij snel zijn voor Digidoc ook belangrijke organisatorische doelstellingen geformuleerd. De digitaliseringslag moest voor een transparantere organisatie zorgen en de bureaucratische manier van werken verminderen. Het bleek onmogelijk te zijn om deze doelstellingen te realiseren zonder goed zicht op de werkprocessen in de organisatie. Die waren nooit echt gedefinieerd. Uiteindelijk werd Digidoc een organisatieveranderingproject.

Hiërarchisch traject

“Iedereen doet hetzelfde werk, maar iedereen doet dat op zijn eigen manier. We hebben hier twintig directies en er waren ook twintig manieren om het werk te doen”, vertelt Sylvia Bronmans, directeur ict van BZK. “Als je gaat digitaliseren, heb je structuur nodig in hoe je de dingen aanpakt. Er is dus een enorme slag gemaakt om met de organisatie samen de werkprocessen te herkennen en te erkennen, en voor elk werkproces een eigenaar te bepalen.”

De gebruikers hebben daarbij van begin tot eind een belangrijke rol gespeeld. Binnen een directie werd een werkgroep samengesteld met gebruikers met kennis van de dossiers en de processen. Deze werkgroep dacht na over het inrichten van het systeem, wie welke rollen zou moeten krijgen, welke autorisaties nodig waren, welke werkafspraken gemaakt moesten worden enzovoort. Het projectteam vertaalde al die bevindingen naar de software. Daarbij is ook rekening gehouden met de door de bestuursraad vastgestelde criteria voor transparantie en de wens minder bureaucratisch te werken. Dat betreft zaken als zo min mogelijk overdrachtsmomenten en afschaffing van de medeparafen.

Een goed voorbeeld van waar dit toe geleid heeft is zichtbaar in het ministerraadadvies. De minister moet zo goed mogelijk op de hoogte zijn van een reeks actuele onderwerpen voordat hij naar de wekelijkse ministerraad gaat. Vanuit allerlei disciplines binnen het ministerie worden documenten opgesteld om hem te informeren. De documenten kunnen niet rechtstreeks naar de minister gaan; ze moeten door een hiërarchisch traject van afdelingshoofden, directeuren en directeuren generaal, die allen hun paraaf moeten zetten. Als iemand een paraaf weigert, moet het stuk terug naar de bron en wordt het traject herhaald, onder steeds grotere tijdsdruk.

Okselpost

Kon dat traject in een digitale structuur niet sneller verlopen? Lysette Fokké, plaatsvervangend projectleider Digidoc: “Vroeger werd één ministerraadadvies gevraagd, maar alle directies die erbij betrokken waren – en dat konden er twee tot drie zijn – moesten paraferen voor het advies naar de minister ging. De doelstelling van Digidoc was om minder bureaucratisch te werken, dus is gezegd: één directie heeft het voortouw, alleen díé parafeert nog. De meekijkers bij de andere directies hoeven geen paraaf meer te zetten. Degene die het voortouw heeft hoeft nog maar minimaal één en maximaal drie parafen te zetten. In de praktijk worden de meeste stukken met één paraaf afgedaan, van het afdelingshoofd rechtstreeks naar de minister.”

De winst bij de ministerraadadvisering is niet gering: met de stopwatch erbij is gemeten dat de medewerkers 40 procent efficiënter werken. Dat is puur het gevolg van het feit dat mensen niet meer met mappen door het gebouw hoeven te lopen om parafen te halen. “Je moet je voorstellen dat we hier letterlijk rode en groene mappen kenden”, vertelt Bronmans. “Rood betekende spoed. De secretaresses hadden flinke stapels groene mappen op hun bureau liggen en opeens was daar een rode map. Dan was het dus een kwestie van de map onder de arm – wij noemen dat okselpost – en lopen maar. Er werd wat afgelopen met die mappen. Dat is nu helemaal verleden tijd.”

In de watten

De parafenstructuur is niet het enige dat door Digidoc veranderd is. Het systeem heeft ook de rollen van de medewerkers gewijzigd. De div’ers (documentaire informatie voorzieningspecialist) hebben de verandering het sterkst gevoeld. Oorspronkelijk zaten zij achterin in de informatiestroom, aangezien zij de documenten archiveerden. Nu zitten ze voorin, omdat ze alle post die binnenkomt in het systeem opnemen. “Ze zijn veel zichtbaarder. Dat is behoorlijk wennen”, licht Fokké toe.

Uit de wijziging van rollen vloeit voort dat Digidoc niet voor iedereen zo’n welkome verandering is geweest. Fokké: “Digidoc standaardiseert, verplicht. Je moet een document eerst registeren, een plek in de ordening aanmaken, voordat je kunt werken. Daardoor zijn het document en de afhandeling ook zichtbaar voor anderen. Als je vrijheden hebt en die verliest, ben je niet blij. Dat speelde hier.” Hoe je de gebruikers toch aan je kant kunt krijgen is een van de belangrijkste lessen die onderweg geleerd zijn. Fokké: “We noemen het ‘customer intimacy’. Het systeem kan best tegenvallen in het begin, maar zolang je dicht op de klant zit, kan je luisteren naar wat hij wil en aanpassingen maken in het systeem of de werkafspraken zodat het geheel beter aansluit bij zijn praktijk.” Bronmans: “Wat doen we met de klanten? We leggen hen in de watten. Als ze bellen met een vraag, staan we binnen vijf minuten naast hun bureau.”

Nazorgtraject

Voorlichting, opleiding, werkplekbegeleiding en vervolgens nog een intensief nazorgtraject van zo’n twee maanden hebben geholpen de weerstand bij gebruikers binnen BZK te overwinnen. Fokké: “Na de werkplekbegeleiding lopen we als projectteam twee maanden rond op de afdeling. Je steekt je hoofd door de deur en vraagt of er nog vragen zijn. Dat is een belangrijke fase. Het is moeilijk voor de gebruikers en eigenlijk willen ze niet, maar omdat je hen zo ondersteunt zijn ze bereid de stap te zetten.”

Ondersteuning vanuit het management door voorbeeldgedrag is belangrijk, maar vooral het luisteren naar de gebruikers is essentieel geweest. Bronmans: “We hebben gebruikersfora. Die houden we in stand om wensen en problemen te kunnen signaleren en werkprocessen aan te passen.” Fokké: “Het draagvlak bij het management zakte op een gegeven moment helemaal in. Dat kwam doordat managers verplicht achter de pc moesten gaan zitten om te paraferen. Op dat moment moest er snel iets gedaan worden om hen weer mee te krijgen. We hebben toen een stuk of tien interviews gehouden. De conclusies waren dat de managers graag tijd- en plaatsonafhankelijk wilden werken. Dat hebben we geregeld door het aanbieden van een mobiele werkplek (via beveiligde umts-laptops). Dat heeft succes gehad.”