HEC bepleit verplichte invoering van beperkt startpakket nieuwe GBA door alle gemeenten

Zie het groot en begin klein

De nieuwe GBA kan er wel eens heel anders gaan uitzien dan de commissie-Snellen, oud-minister Van Boxtel en, tot nu toe, het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten hebben geschetst. Na een audit van de moderniseringsaanpak plaatst Het Expertise Centrum, hoewel gecharmeerd van het beoogde eindresultaat, fundamentele vraagtekens bij de haalbaarheid. HEC-auditors Rob Meijer en Ton Glass lichten hun bevindingen toe, plaatsvervangend BPR-directeur Cees Meesters broedt op antwoorden.

Leveranciers wel of niet buiten spel?
Pink Roccade en Centric hebben meerdere malen hun ongenoegen erover uitgesproken dat ze buiten de deur gehouden werden terwijl daarachter de modernisering van de GBA werd uitgedacht. Wie hebben nu meer expertise van die materie in huis? En zijn ze bij BPR niet erg dom daarvan niet te profiteren? Het rapport van Het Expertise Centrum schrijft: "Het niet betrekken van de leveranciers is een ernstig risico, zowel voor wat betreft de snelheid van invoering van het volledige Startpakket (waarvoor de aanvullende modules door de leveranciers gemaakt moeten worden) als de bedrijfseconomisch continuïteit van deze leveranciers. Onze aanbeveling is dan ook om een open platform op te zetten waar alle geïnteresseerde leveranciers lid van kunnen worden. Op deze manier worden de leveranciers niet buiten spel gezet ('over ons en zonder ons') en kan in plaats daarvan gebruik gemaakt worden van de kennis die de leveranciers hebben van zowel de gemeentelijke praktijk als technologisch."
Plaatsvervangend BPR-directeur Cees Meesters bestrijdt dat ze afzijdig zijn gehouden. "We hebben ze bewust niet in de architectuurclub opgenomen, want we wilden het plan in totale onafhankelijkheid ontwikkelen. Maar we hebben regelmatig met de leveranciers overleg; daarin hebben we informatie verschaft. Ook het HEC-rapport gaan we met ze doornemen." Het voorgestelde platform vindt hij 'aardig', maar de juridische implicaties zijn onbekend. Wat als uiteindelijk toch het startpakket wordt aanbesteed? Hebben leveranciers in het platform dan geen ongeoorloofde kennisvoorsprong? Volgens Meesters pluizen juristen de aanbestedingsregels erop na.
HEC-auditor Rob Meijer noemt van de GBA-modernisering het aspect van de marktwerking 'het moeilijkst'. De overtreffende trap wordt ook gebezigd bij de kostenparagraaf. Die noemt het contra-expertiserapport 'het minst sterke punt'. Er waren, zegt Meijer, vragen bij de kostenraming voor de landelijk raadpleegbare directory, maar die opdracht is inmiddels gegund en volgens Meesters bleef de offerte binnen de begroting. Dan de bouw van het startpakket. De geschatte vierduizend functiepunten kunnen reëel zijn, maar gezien het hoog-innovatieve gehalte van de operatie is het bedrag per functiepunt wellicht te laag. Het hardst vindt Meijer zijn opmerkingen bij het derde kostenonderdeel: de additionele modulen. Daarvoor staan ook vierduizend functiepunten, maar de architectuurstudie gaat uit van enkelvoudigheid, terwijl er, met Procura erbij, drie GBA-leveranciers zijn en het dus om twaalfduizend functiepunten gaat. Wanneer op die modulen de concurrentie echt losbarst, gaat het mogelijk zelfs om nog veel meer. Meijers collega Ton Glass: "Als gemeenten zich beperken tot een der bestaande leveranciers, gaan andere aanbieders mogelijk failliet en heb je helemaal geen marktwerking meer. En als ze bij tien moduleleveranciers kopen, wordt het veel duurder. De ontwikkelkosten zullen ergens vandaan moeten komen. De Nederlandse gemeentemarkt is klein en die modules kun je niet exporteren."
Om met het positieve te beginnen: de gedachte om voor de nieuwe persoonsinformatievoorziening een architectuur te ontwikkelen, waarin een 'dienstenbus'-concept en een modulaire opbouw centraal staan, spreekt HEC zeer aan. Die bus is een qua techniek en gegevensformaat gestandaardiseerde interface tussen basisregistraties (nu voor personen, maar de GBA-architecten voorzien eveneens toepassing bij andere registraties, zoals voor vastgoed) en applicaties die met de gegevens daaruit werken.
  
Ton Glass: "Migratiestrategie niet goed en consistent uitgevoerd."
Deze 'service-architectuur', populair gezegd bestaande uit eenduidig gedefinieerde stekkers en contrastekkers, moet uit componenten samengestelde systemen-op-maat mogelijk maken, en de gemeentelijke informatisering meer flexibiliteit en kostenreductie bezorgen. Niet in de laatste plaats moet ze minder leveranciersafhankelijkheid annex meer marktwerking brengen. HEC heeft zo'n benadering ook gepropageerd in een eerder rapport ('Het heft in eigen handen', maart 2002), dus hoe zou het nu daartegen kunnen zijn? "Maar", zegt Rob Meijer: "Wij voorzagen drie stappen en de derde stap lag nogal een eind weg. Nu wil de GBA deze al in de eerste fase van de modernisering zetten. Het idee is goed, maar realisatie op zo korte termijn is buitengewoon twijfelachtig." Daarbij komt, een wettelijke verankering van standaarden ten spijt, dat het heel wat bestuurlijk overleg zal kosten om de dienstenbus ook in andere sectoren dan Burgerzaken geaccepteerd te krijgen; menige sociale dienst houdt er nog een eigen persoonsregistratie op na.
De GBA-modernisering bestaat na een aanloop uit twee ontwikkelingsfasen. Momenteel wordt een landelijk raadpleegbare directory vervaardigd, door gemeenten te vullen met enkele kerngegevens van al hun inwoners en 7x24 uur voor afnemers bevraagbaar. De lrd voorziet zo in een toenemende 'online'-behoefte. Dan zou de centraal aan te besteden bouw volgen van een 'beperkt startpakket', dat naast de huidige gemeentelijke GBA-systemen moet komen en de lrd-functie overnemen. Tenslotte zouden die beperkte versies en oude GBA-systemen plaats maken voor een 'volledig startpakket', waarop zich in vrije concurrentie aangeboden modulen laten aansluiten. In haar voorstel spreekt de 'Expertisegroep Architectuurstudie Modernisering GBA' van 'startpakketmodules' (consistentiechecks, gegevensverstrekkingsprotocollering, beveiliging, pki-autorisatie), 'Burgerzakenmodules' (rijbewijzen, paspoorten, Burgerlijke Stand) en van een 'Digitaal Dossier' (voor inzage door burgers in vastgelegde gegevens en gedane verstrekkingen).

Afnemersbelang

Een belangenanalyse leerde HEC dat met de lrd vooral de afnemers zijn gebaat. Gemeenten, die de gegevens liefst zelf beheren en de lrd een noodzakelijk kwaad vinden, hebben belang bij het beperkte startpakket, dat feitelijk een decentrale lrd is. Meijer: "Maar zullen ze bereid zijn tot de grote investeringen, die vervolgens een volledig gemoderniseerde GBA vergt?" Daaraan twijfelt hij zeer. Glass ziet voor afnemers geen enkel belang: "Met het volledige startpakket gaan zij er niet op vooruit." Zo zou de modernisering na fase-één best eens wegens onvoldoende 'sense of urgency' kunnen stilvallen.

  
Cees Meesters: "Blij dat dienstenbusidee door HEC warm is onthaald."
Cees Meesters ontwaart echter wel degelijk een afnemersbelang. Het realiseren van door afnemers verlangde wijzigingen in het 'Logisch Ontwerp' van de GBA impliceert nu ingewikkelde trajecten. De grotere flexibiliteit, die het startpakket moet opleveren, maakt dat volgens Meesters veel eenvoudiger (dat het pakket door BPR wordt beheerd, trouwens ook) en is voor gemeenten eveneens winst. "Wijzigingen van het startpakket zullen weliswaar aanpassingen in de aanvullende modules nodig maken, maar de standaardisatie maakt het stukken simpeler en goedkoper." Maakt dat indruk bij de HEC-auditors? Glass: "Niet op mij. Ik heb in de loop der jaren veel verhalen voorbij zien komen over standaardisatie en modulaire opbouw, maar de onderhoudbaarheid blijkt toch steeds een bottleneck. Te denken dat dat zeer verhoogde onderhoudbaarheid oplevert, is een stap te ver. Op dit punt hebben we een duidelijk verschil van inzicht."

Logisch ontwerp

Ook over de route via beperkt naar volledig startpakket heeft HEC zorgen. "De migratiestrategie is niet goed en consistent uitgewerkt," oordeelt Glass. Weliswaar zouden einddata worden bepaald voor gemeentelijke implementatie van beide versies, maar gemeenten kunnen ook het beperkte startpakket overslaan en meteen de volledige versie invoeren. "We begrijpen dat voorstel uit bestuurlijk oogpunt, maar uit oogpunt van projectbeheersing zeggen we nee. Er zullen veel verschillende versies draaien, wat het er, ook voor afnemers, niet overzichtelijker op maakt." Meijer: "Het betekent tevens dat je het logisch ontwerp vele jaren moet bevriezen, waardoor nieuw beleid, dat met behulp van de GBA wordt uitgevoerd, in feite wordt opgehouden." HEC bepleit daarom verplichte invoering van het beperkte startpakket door alle gemeenten.

  
Rob Meijer: "Nieuw beleid wordt in feite opgehouden."
Dan creëer je meteen een moment, waarop je het logisch ontwerp kunt wijzigen. Dat moet dan weliswaar twee keer bevriezen, maar voor kortere perioden in plaats van de volle acht jaar, die de modernisering minimaal kost. Gemeenten kregen ook keuzevrijheid om huidige systemen af te schrijven en desinvesteringen te voorkomen. Meijer vindt dat financiële argument - vanwege de kostbare leveranciersverplichting een breed scala aan versies in de lucht te houden - van beperkte waarde. Cees Meesters laat zich door alle kritische kanttekeningen totaal niet op de kast jagen. Hij is het 'volstrekt eens' met HEC's constatering dat de migratie nog eens goed doordacht moet worden. "Zonder nu meteen een standpunt in te nemen over een gemeentebrede invoering van eerst het beperkte en dan het volledige startpakket. Zo ver zijn we nog niet." Die standpuntbepaling gebeurt in het GBA-gebruikersoverleg, met gemeenten en afnemers, waarna de minister zich erover uitspreekt. Dat alles echter pas na 19 november; op de dan te houden BPR-klantendag verwacht Meesters er dus nog weinig over te kunnen melden.

Alternatieven

Ziet HEC de flexibiliteit niet toenemen, in het realiseren van een tweede moderniseringsdoelstelling, meer marktwerking, heeft het ook een hard hoofd. In de ideale eindsituatie, met een soepel lopende dienstenbus, kan concurrentie groeien, maar op korte termijn kunnen marktingrepen een tegengesteld effect hebben. Meijer: "In theorie moet een componentgerichte aanpak tot meer spelers leiden, maar wij vragen ons af of dat in de praktijk ook daadwerkelijk gebeurt." Glass: "Het startpakket is een black box. De GBA werkt pas met extra modulen. Als leverancier A het startpakket heeft gebouwd, zien wij gemeenten niet zo gauw een rijbewijzenmodule bij B halen en beveiliging bij C. Als iets misloopt, wijzen ze naar elkaar." Gevolgen voor gemeenten van de huidige marktdominantie van Pink Roccade en Centric worden wel aangeduid met 'lock-in', maar Glass gebruikt die term nu in relatie tot dat probleem-afschuiven. "Het zou pas goed werken als alles goed is gedefinieerd en er keuringsinstanties zijn die certificaten afgeven, waarin ze verklaren dat producten aan de architectuureisen voldoen. Maar het duurt langer dan acht jaar voordat zo'n situatie is ontstaan."
Wat dan wel? Plannen afschieten als dat nodig is, mag HEC's core business wezen, maar weet het iets beters? De auditors zien twee alternatieven. Meijer: "Nu kennen we een logisch ontwerp, op basis waarvan leveranciers GBA-pakketten maken. De commissie-Snellen wilde centraal iets technisch bouwen. Dat zijn twee uitersten, daar zit nog wel wat tussen. Werk dat logisch ontwerp uit tot een technisch ontwerp, ook van de dienstenbus, en publiceer dat. 'Open source'-achtig. Dan kunnen leveranciers daarmee aan de gang." Glass: "Of implementeer het beperkte startpakket, maar met dienstenbus. Met beide bereik je een geïmplementeerde standaard en maak je een begin zonder dat de risico's enorm zijn." Meijer licht nog toe dat het beperkte startpakket via de dienstenbus met het traditionele GBA-systeem communiceert, dat daarvoor overigens wel geschikt moet worden gemaakt. "Gemeenten kunnen dan wat ervaring opdoen in plaats van ineens alle modulen te moeten aansluiten."

Pas op de plaats

Het valt niet uit te sluiten dat gebruikersverenigingen, wanner die het concept eenmaal in werking zien, daarvan zo in de ban raken dat ze aanbieders gaan opporren de dienstenbus breder toe te passen. Ook 'E-Gem', dat actief wil zijn op standaardisatievlak en het gemeentelijk opdrachtgeverschap wil verstevigen, kan daarin een rol spelen. E-Gem is al sinds april in oprichting en BZK, de ict-uitvoeringsorganisatie ICTU en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten worstelen nog immer met de financiering, maar Meijer is optimistisch. "Moeilijkheid is dat er geen duidelijk aanwijsbare probleemeigenaar is. De overheid als geheel heeft een probleem. E-Gem is in wezen een collectief goed. Zoiets als defensie. Als je langs de deuren gaat en vraagt: Heeft u nog iets voor bescherming over?, zullen ook weinigen direct hun knip trekken." Niemand heeft evenwel de waarde van E-Gem ter discussie gesteld en gemeenten zijn teleurgesteld over de trage voortgang. Daar komen ze wel uit, denkt Meijer.
Na een bescheiden dienstenbusintroductie mag van Glass ook gerust een pas op de plaats volgen. "Dan kun je rustig verder kijken en ook eventueel het voorlopig daarbij laten." Het klinkt weinig opwindend, maar de twee andere doelstellingen, die voor de GBA-modernisering waren geformuleerd, zijn er wel mee bereikt. Meijer: "Je bent online en hebt je standaardisatie door de dienstenbus. De GBA is dan wel degelijk ingrijpend gemoderniseerd." Glass nog eens: "Marktwerking en flexibiliteit zijn misschien wat minder, maar daar hadden we dus sowieso al vraagtekens bij."
Cees Meesters kan niet vooruitlopen op het beraad in het GBA-gebruikersoverleg. Verre van uit het veld geslagen, geeft hij een proeve van professioneel opdrachtgeverschap. "We zijn dankbaar voor het HEC-rapport en nemen de opmerkingen zeer ter harte. We hebben niet voor niets een contra-expertise gevraagd. Het gaat om een mijlpaalproduct, dat de basis vormt voor een heel nieuw GBA-stelsel. We zijn blij dat het dienstenbusidee door HEC warm is onthaald. De min of meer terechte conclusies over het migratie- en implementatietraject gaan we grondig bestuderen en de voorgestelde alternatieven nader uitwerken."

 
Peter Mom, freelance medewerker

x

Om te kunnen beoordelen moet u ingelogd zijn:

Dit artikel delen:

Stuur dit artikel door

Uw naam ontbreekt
Uw e-mailadres ontbreekt
De naam van de ontvanger ontbreekt
Het e-mailadres van de ontvanger ontbreekt

×
×
article 2002-11-01T00:00:00.000Z Peter Mom
Wilt u dagelijks op de hoogte worden gehouden van het laatste ict-nieuws, achtergronden en opinie?
Abonneer uzelf op onze gratis nieuwsbrief.