De nieuwe GBA kan er wel eens heel anders gaan uitzien dan de commissie-Snellen, oud-minister Van Boxtel en, tot nu toe, het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten hebben geschetst. Na een audit van de moderniseringsaanpak plaatst Het Expertise Centrum, hoewel gecharmeerd van het beoogde eindresultaat, fundamentele vraagtekens bij de haalbaarheid. HEC-auditors Rob Meijer en Ton Glass lichten hun bevindingen toe, plaatsvervangend BPR-directeur Cees Meesters broedt op antwoorden.
| Leveranciers wel of niet buiten spel? Pink Roccade en Centric hebben meerdere malen hun ongenoegen erover uitgesproken dat ze buiten de deur gehouden werden terwijl daarachter de modernisering van de GBA werd uitgedacht. Wie hebben nu meer expertise van die materie in huis? En zijn ze bij BPR niet erg dom daarvan niet te profiteren? Het rapport van Het Expertise Centrum schrijft: "Het niet betrekken van de leveranciers is een ernstig risico, zowel voor wat betreft de snelheid van invoering van het volledige Startpakket (waarvoor de aanvullende modules door de leveranciers gemaakt moeten worden) als de bedrijfseconomisch continuïteit van deze leveranciers. Onze aanbeveling is dan ook om een open platform op te zetten waar alle geïnteresseerde leveranciers lid van kunnen worden. Op deze manier worden de leveranciers niet buiten spel gezet (‘over ons en zonder ons’) en kan in plaats daarvan gebruik gemaakt worden van de kennis die de leveranciers hebben van zowel de gemeentelijke praktijk als technologisch." Plaatsvervangend BPR-directeur Cees Meesters bestrijdt dat ze afzijdig zijn gehouden. "We hebben ze bewust niet in de architectuurclub opgenomen, want we wilden het plan in totale onafhankelijkheid ontwikkelen. Maar we hebben regelmatig met de leveranciers overleg; daarin hebben we informatie verschaft. Ook het HEC-rapport gaan we met ze doornemen." Het voorgestelde platform vindt hij ‘aardig’, maar de juridische implicaties zijn onbekend. Wat als uiteindelijk toch het startpakket wordt aanbesteed? Hebben leveranciers in het platform dan geen ongeoorloofde kennisvoorsprong? Volgens Meesters pluizen juristen de aanbestedingsregels erop na. HEC-auditor Rob Meijer noemt van de GBA-modernisering het aspect van de marktwerking ‘het moeilijkst’. De overtreffende trap wordt ook gebezigd bij de kostenparagraaf. Die noemt het contra-expertiserapport ‘het minst sterke punt’. Er waren, zegt Meijer, vragen bij de kostenraming voor de landelijk raadpleegbare directory, maar die opdracht is inmiddels gegund en volgens Meesters bleef de offerte binnen de begroting. Dan de bouw van het startpakket. De geschatte vierduizend functiepunten kunnen reëel zijn, maar gezien het hoog-innovatieve gehalte van de operatie is het bedrag per functiepunt wellicht te laag. Het hardst vindt Meijer zijn opmerkingen bij het derde kostenonderdeel: de additionele modulen. Daarvoor staan ook vierduizend functiepunten, maar de architectuurstudie gaat uit van enkelvoudigheid, terwijl er, met Procura erbij, drie GBA-leveranciers zijn en het dus om twaalfduizend functiepunten gaat. Wanneer op die modulen de concurrentie echt losbarst, gaat het mogelijk zelfs om nog veel meer. Meijers collega Ton Glass: "Als gemeenten zich beperken tot een der bestaande leveranciers, gaan andere aanbieders mogelijk failliet en heb je helemaal geen marktwerking meer. En als ze bij tien moduleleveranciers kopen, wordt het veel duurder. De ontwikkelkosten zullen ergens vandaan moeten komen. De Nederlandse gemeentemarkt is klein en die modules kun je niet exporteren." |
|
De GBA-modernisering bestaat na een aanloop uit twee ontwikkelingsfasen. Momenteel wordt een landelijk raadpleegbare directory vervaardigd, door gemeenten te vullen met enkele kerngegevens van al hun inwoners en 7×24 uur voor afnemers bevraagbaar. De lrd voorziet zo in een toenemende ‘online’-behoefte. Dan zou de centraal aan te besteden bouw volgen van een ‘beperkt startpakket’, dat naast de huidige gemeentelijke GBA-systemen moet komen en de lrd-functie overnemen. Tenslotte zouden die beperkte versies en oude GBA-systemen plaats maken voor een ‘volledig startpakket’, waarop zich in vrije concurrentie aangeboden modulen laten aansluiten. In haar voorstel spreekt de ‘Expertisegroep Architectuurstudie Modernisering GBA’ van ‘startpakketmodules’ (consistentiechecks, gegevensverstrekkingsprotocollering, beveiliging, pki-autorisatie), ‘Burgerzakenmodules’ (rijbewijzen, paspoorten, Burgerlijke Stand) en van een ‘Digitaal Dossier’ (voor inzage door burgers in vastgelegde gegevens en gedane verstrekkingen).
Afnemersbelang
Een belangenanalyse leerde HEC dat met de lrd vooral de afnemers zijn gebaat. Gemeenten, die de gegevens liefst zelf beheren en de lrd een noodzakelijk kwaad vinden, hebben belang bij het beperkte startpakket, dat feitelijk een decentrale lrd is. Meijer: "Maar zullen ze bereid zijn tot de grote investeringen, die vervolgens een volledig gemoderniseerde GBA vergt?" Daaraan twijfelt hij zeer. Glass ziet voor afnemers geen enkel belang: "Met het volledige startpakket gaan zij er niet op vooruit." Zo zou de modernisering na fase-één best eens wegens onvoldoende ‘sense of urgency’ kunnen stilvallen.
|
Logisch ontwerp
Ook over de route via beperkt naar volledig startpakket heeft HEC zorgen. "De migratiestrategie is niet goed en consistent uitgewerkt," oordeelt Glass. Weliswaar zouden einddata worden bepaald voor gemeentelijke implementatie van beide versies, maar gemeenten kunnen ook het beperkte startpakket overslaan en meteen de volledige versie invoeren. "We begrijpen dat voorstel uit bestuurlijk oogpunt, maar uit oogpunt van projectbeheersing zeggen we nee. Er zullen veel verschillende versies draaien, wat het er, ook voor afnemers, niet overzichtelijker op maakt." Meijer: "Het betekent tevens dat je het logisch ontwerp vele jaren moet bevriezen, waardoor nieuw beleid, dat met behulp van de GBA wordt uitgevoerd, in feite wordt opgehouden." HEC bepleit daarom verplichte invoering van het beperkte startpakket door alle gemeenten.
|
Alternatieven
Ziet HEC de flexibiliteit niet toenemen, in het realiseren van een tweede moderniseringsdoelstelling, meer marktwerking, heeft het ook een hard hoofd. In de ideale eindsituatie, met een soepel lopende dienstenbus, kan concurrentie groeien, maar op korte termijn kunnen marktingrepen een tegengesteld effect hebben. Meijer: "In theorie moet een componentgerichte aanpak tot meer spelers leiden, maar wij vragen ons af of dat in de praktijk ook daadwerkelijk gebeurt." Glass: "Het startpakket is een black box. De GBA werkt pas met extra modulen. Als leverancier A het startpakket heeft gebouwd, zien wij gemeenten niet zo gauw een rijbewijzenmodule bij B halen en beveiliging bij C. Als iets misloopt, wijzen ze naar elkaar." Gevolgen voor gemeenten van de huidige marktdominantie van Pink Roccade en Centric worden wel aangeduid met ‘lock-in’, maar Glass gebruikt die term nu in relatie tot dat probleem-afschuiven. "Het zou pas goed werken als alles goed is gedefinieerd en er keuringsinstanties zijn die certificaten afgeven, waarin ze verklaren dat producten aan de architectuureisen voldoen. Maar het duurt langer dan acht jaar voordat zo’n situatie is ontstaan."
Wat dan wel? Plannen afschieten als dat nodig is, mag HEC’s core business wezen, maar weet het iets beters? De auditors zien twee alternatieven. Meijer: "Nu kennen we een logisch ontwerp, op basis waarvan leveranciers GBA-pakketten maken. De commissie-Snellen wilde centraal iets technisch bouwen. Dat zijn twee uitersten, daar zit nog wel wat tussen. Werk dat logisch ontwerp uit tot een technisch ontwerp, ook van de dienstenbus, en publiceer dat. ‘Open source’-achtig. Dan kunnen leveranciers daarmee aan de gang." Glass: "Of implementeer het beperkte startpakket, maar met dienstenbus. Met beide bereik je een geïmplementeerde standaard en maak je een begin zonder dat de risico’s enorm zijn." Meijer licht nog toe dat het beperkte startpakket via de dienstenbus met het traditionele GBA-systeem communiceert, dat daarvoor overigens wel geschikt moet worden gemaakt. "Gemeenten kunnen dan wat ervaring opdoen in plaats van ineens alle modulen te moeten aansluiten."
Pas op de plaats
Het valt niet uit te sluiten dat gebruikersverenigingen, wanner die het concept eenmaal in werking zien, daarvan zo in de ban raken dat ze aanbieders gaan opporren de dienstenbus breder toe te passen. Ook ‘E-Gem’, dat actief wil zijn op standaardisatievlak en het gemeentelijk opdrachtgeverschap wil verstevigen, kan daarin een rol spelen. E-Gem is al sinds april in oprichting en BZK, de ict-uitvoeringsorganisatie ICTU en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten worstelen nog immer met de financiering, maar Meijer is optimistisch. "Moeilijkheid is dat er geen duidelijk aanwijsbare probleemeigenaar is. De overheid als geheel heeft een probleem. E-Gem is in wezen een collectief goed. Zoiets als defensie. Als je langs de deuren gaat en vraagt: Heeft u nog iets voor bescherming over?, zullen ook weinigen direct hun knip trekken." Niemand heeft evenwel de waarde van E-Gem ter discussie gesteld en gemeenten zijn teleurgesteld over de trage voortgang. Daar komen ze wel uit, denkt Meijer.
Na een bescheiden dienstenbusintroductie mag van Glass ook gerust een pas op de plaats volgen. "Dan kun je rustig verder kijken en ook eventueel het voorlopig daarbij laten." Het klinkt weinig opwindend, maar de twee andere doelstellingen, die voor de GBA-modernisering waren geformuleerd, zijn er wel mee bereikt. Meijer: "Je bent online en hebt je standaardisatie door de dienstenbus. De GBA is dan wel degelijk ingrijpend gemoderniseerd." Glass nog eens: "Marktwerking en flexibiliteit zijn misschien wat minder, maar daar hadden we dus sowieso al vraagtekens bij."
Cees Meesters kan niet vooruitlopen op het beraad in het GBA-gebruikersoverleg. Verre van uit het veld geslagen, geeft hij een proeve van professioneel opdrachtgeverschap. "We zijn dankbaar voor het HEC-rapport en nemen de opmerkingen zeer ter harte. We hebben niet voor niets een contra-expertise gevraagd. Het gaat om een mijlpaalproduct, dat de basis vormt voor een heel nieuw GBA-stelsel. We zijn blij dat het dienstenbusidee door HEC warm is onthaald. De min of meer terechte conclusies over het migratie- en implementatietraject gaan we grondig bestuderen en de voorgestelde alternatieven nader uitwerken."
Peter Mom, freelance medewerker
