In 2005 werden de taken van de Belastingdienst uitgebreid met de opdracht om inkomensafhankelijke toeslagen uit te keren. Het gaat om zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget, in opdracht van drie verschillende ministeries. Nu het kabinet het huidige toeslagenstelsel heroverweegt, vindt de Rekenkamer het belangrijk om terug te blikken.
In de terugblik roept de Rekenkamer beleidsmakers op om de Belastingdienst, en indirect haar ict’ers, in staat te stellen om in te spelen op de aanstaande wijzigingen. ‘Welke (politieke) keuzes er ten aanzien van een ander stelsel ook worden gemaakt, de uitvoeringsorganisatie(s) moeten de tijd en de middelen krijgen om veranderingen verantwoord door te voeren. Op dit moment kampt de Belastingdienst bijvoorbeeld ook nog met een grote opgave om de bestaande ict-systemen te moderniseren, zodat nieuwe wet- en regelgeving weer kan worden geïmplementeerd.’
Het pleidooi van de Rekenkamer staat haaks op de plannen van minister Wopke Hoekstra (Financiën). Hij meldde afgelopen maand dat de Belastingdienst wordt opgesplitst in drie delen: toeslagen, douane en belastinginning, en dat de ict sneller moet vernieuwen. De fiscus werkt al jaren aan modernisering van de ict, maar dit is volgens de minister nog niet rubuust genoeg.
Ingewikkeld
Ingewikkelde en snel veranderende regelgeving staat adequate uitvoering van het toeslagenstelsel in de weg, aldus de Rekenkamer. Dit maakt het lastig om werkprocessen automatiseren. ‘Het beleid en de regelgeving voor de toeslagen zijn (...) regelmatig gewijzigd, wat ervoor heeft gezorgd dat de uitvoering nauwelijks in rustig vaarwater is gekomen.’
Afgelopen mei riep de toenmalige staatssecretaris Menno Snel op tot een beleidsluwe periode bij de Belastingdienst. De fiscus heeft te weinig capaciteit voor nieuwe wetgeving, modernisering van de informatievoorziening en vernieuwing, schreef Snel destijds.
Ict drukt grote stempel
Vanaf het begin drukt de ict een grote stempel op de uitvoering van het toeslagenstelsel, valt te lezen in het nieuwe Rekenkamer-rapport. Zeker in de eerste jaren ontbrak adequate ondersteuning door ict-systemen en was er geen mogelijkheid om controles uit te voeren. Er was wel een systeem, maar deit was onvoldoende stabiel en kon niet goed omgaan met de vele mutaties. Toeslagen werden als voorschot uitgekeerd zonder vooraf te checken of ze rechtmatig waren.
Dit leidde tot achterstanden en veel onjuiste betalingen, die de fiscus achteraf lastig kon terugvorderen en kwetsbare mensen in financiële moeilijkheden bracht. De Rekenkamer noemde deze problematiek destijds een ernstige onvolkomenheid. In 2011 voerde de Belastingdienst een nieuw ict-systeem in, dat beter met vorderingen overweg kon. In de jaren daaropvolgend verschoof de aandacht naar fraudebestrijding. Het nieuwe systeem maakte het mogelijk om controles uit te voeren voordat toeslagen werden toegekend.
Beleidskeuzes en afhankelijkheid
Tegelijkertijd groeide bij de Belastingdienst de druk op medewerkers, middelen en tijd. De taken werden belemmerd door de beleidskeuzes van de verantwoordelijke ministers en door afhankelijkheid van andere ketenpartners zoals gemeenten, SVB en UWV. De uitvoering is weliswaar in handen van de Belastingdienst en dus het ministerie van Financiën, maar de verantwoording over de zorgtoeslag ligt bij Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de huurtoeslag bij Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Een van de ict-systemen die niet goed werken, heeft betrekking op de uitbetaling van kindgebonden budgetten. De Belastingdienst verstrekt deze budgetten automatisch op basis van bekende gegevens. Het gaat daarbij om een massaal proces van honderdduizenden betalingen per maand, waarbij het lastig is om ‘rekening te houden met alle nuanceringen van de dynamische werkelijkheid en individuele omstandigheden’, aldus de Rekenkamer. Dit leidde er in het verleden onder meer toe dat tijdelijk stopgezette budgetten niet automatisch weer werden ingeschakeld. Hierdoor ontvingen mogelijk vierhonderdduizend rechthebbende ouders onterecht geen kindgebonden budget.
Om te kunnen beoordelen moet u ingelogd zijn: