Hoe is de achterblijvende elektronische dienstverlening bij gemeenten te stimuleren? Het Expertise Centrum (HEC) onderzoekt de mogelijkheden. Eén van de opties: het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) neemt de gemeentelijke informatiehuishouding over.
In opdracht van BZK en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) schetst HEC in een tussenrapportage nog vijf andere en minder ver gaande scenario’s. Ze worden momenteel in discussies met betrokkenen getoetst. Binnenkort volgt een eindrapport. Het is nog onzeker of HEC daarin een van de opties gaat aanbevelen.
Gebrekkig
BZK en VNG vinden de uitgangspositie van gemeenten op het terrein van de digitale dienstverlening niet florissant. Gemeenten hebben geen gemeenschappelijke visie en kampen met gebrekkig opdrachtgeverschap. Verder werken ze in de backoffice veelal nog met functioneel gerichte (verticale) informatiesystemen, die niet of slecht aansluiten op geïntegreerde, vanuit de frontoffice geïnitieerde werkprocessen. Ook is met in feite twee leveranciers (Centric en Roccade Civility) sprake van beperkte marktwerking en kent de markt geringe innovatiekracht. BZK en VNG vinden deze situatie ongewenst en zinnen op mogelijkheden om de elektronische dienstverlening met een gezamenlijk stimuleringsprogramma vooruit te helpen. Een generieke gemeentelijke informatiearchitectuur zou daarvoor de basis moeten vormen.
Zo’n informatiearchitectuur is een visie op de bestaande en gewenste informatievoorziening, waarbij alle betrokkenen inbreng hebben en alle elementen tot uitdrukking komen, in onderlinge samenhang en in relatie met de bedrijfs- en ict-architectuur. HEC geeft een aanzet, maar moet na raadpleging van het werkveld melden dat één generieke informatiearchitectuur onhaalbaar is. Gemeenten bevinden zich in diverse stadia van ontwikkeling. Een referentiemodel, bestaande uit meerdere architecturen is zinvol. Vooral kleinere gemeenten, die nog niet zo ver zijn, wensen dit. Eén blauwdruk als ‘ordening van de werkelijkheid’ is een brug te ver.
Een ander moeilijk punt blijft standaardisatie. Er is behoefte aan standaardisatie van gegevens, ‘koppelvlakken’ (tussen applicaties en gegevensverzamelingen) en platformen (besturingssystemen en databases). Ofschoon de noodzaak breed gedragen wordt en sommige gemeenten zelfs wettelijk voorgeschreven standaarden voorstaan, mogen standaarden niet ingrijpen in de gemeentelijke autonomie. De HEC-rapportage: "Een discussie over welke standaarden met welke inhoud geformuleerd moeten worden is niet aan de orde als niet eerst consensus te bereiken valt over het feit dát het formuleren van standaarden gaat gebeuren."
Scenario’s
HEC schets in totaal zes scenario’s. De eerste is uiterst simpel: alles laten zoals het nu is. Optie twee: BZK en VNG zouden met subsidie initiatieven kunnen stimuleren om te komen tot informatiearchitecturen, standaarden en versterking van het gemeentelijk opdrachtgeverschap. Dat kan resultaten opleveren, maar, zo zegt HEC er bij, die worden dan nog niet meteen breed toegepast. Het derde scenario behelst ‘faciliteren van kennisvermeerdering en kennisdeling’ op de drie genoemde vlakken, met een centrale rol voor een commissie en ondersteunend bureau. Zo wordt, aldus HEC, een kennisinfrastructuur beheerd, maar ‘niet de resultaten’.
Actieve sturing is een volgende mogelijkheid. Daarbij richten BZK en VNG een organisatie op, die op de drie gebieden fungeert als opdrachtgever. De organisatie beheert en verspreidt de resultaten via ‘informatiemappen, internet, congressen en cursussen’. Nummer vijf beoogt centrale invulling van de architectuur door een landelijke uitvoeringsorganisatie. Deze organiseert de informatievoorziening voor de e-gemeenten en is opdrachtgever. Informatiearchitectuur en standaarden worden wettelijk verankerd en gemeenten praten mee in een gebruikersvereniging.
De meest vergaande optie houdt in dat gemeenten eigendom en zeggenschap over hun informatiehuishouding volledig aan BZK overdragen. Dat koopt centraal in en stuurt implementatieteams en regionale helpdesks aan. Het Expertise Centrum heeft deze optie, evenals ‘scenario 1’ (alles bij het oude laten), ‘voor de volledigheid’ opgenomen. Gezien de relativerende opmerkingen over de opties een en twee, lijkt HEC’s voorkeur uit te gaan naar scenario drie of vier.
Marktwerking
Cijfers over omvang en samenstelling van de gemeentelijke ict-markt zijn er maar weinig, aldus HEC, dat op basis van CBS-materiaal uit 1995 en 1997 de totale uitgaven over 2001 op één miljard gulden stelt. Hardware en loonkosten maken elk ongeveer eenderde van het totaal uit en software eenvijfde, dus tweehonderd miljoen gulden. Jaarlijks gaat 130 miljoen naar specifieke software. "Daarmee is de gemeentelijke markt voor specifieke software, in tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, relatief klein", aldus HEC. Het betwijfelt of er plaats is voor meer leveranciers dan de huidige. Op zich hoeft een duopolie – twee spelers van nagenoeg gelijke omvang – geen ramp te zijn. ‘Theoretisch’ en ‘onder normale omstandigheden’ noemt HEC een duopolie zelfs ‘optimaal’. Maar de omstandigheden zijn niet normaal. HEC constateert een ‘lock in’-situatie: van keuze is eigenlijk geen sprake omdat producten van diverse leveranciers zich ‘zeer moeilijk’ laten integreren.
