Werken voor de overheid betekent werken in een etalage. De aandacht van media en volksvertegenwoordigers maakt overheden bang voor missers. Heel precies willen ze daarom vooraf weten hoe een it-project verloopt en wat het oplevert. Heb je daar het geduld voor, dan kun je in deze tijd van e-governance en standaardisering aardig aan de overheid verdienen.
Werk is er genoeg, maar het blijft een aparte klant. Wie een project doet bij de overheid, merkt al snel dat hij vooraf heel precies de uitkomsten en het verloop van alle werkzaamheden moet kunnen schetsen. Bij standaardoplossingen lukt zo’n aanbesteding nog wel, maar als je aan innovatie doet, is een aanpak nodig die alleen de echte specialisten begrijpen.
Grote innovatieve projecten bij de overheid moet je daarom niet in één keer ‘groot’ aanbesteden. Dat vindt Ton van Setten, die als directeur publieke sector bij Unisys gespecialiseerd is in de verkoop van ict-oplossingen aan overheden. "Overheden willen vooraf precies weten wat een project oplevert, terwijl dat bij innovatieve projecten natuurlijk lastig is. Wanneer is zo’n project ‘succesvol’? Het probleem is dat de overheid – anders dan het bedrijfsleven – in een etalage zit. De politiek en de pers kijken allemaal voortdurend mee. Daardoor kun je gedurende een aanbesteding niet zomaar de koers wijzigen, bijvoorbeeld vanwege nieuwe inzichten. In het bedrijfsleven kan dat wel, daar kun je zonodig diensten toevoegen waarvan je vanuit je eigen expertise weet dat die een toegevoegde waarde hebben. Bij de overheid ontstaat dan echter meteen het beeld dat de hele aanbesteding is mislukt. Kijk maar naar de mislukte P-Direkt aanbesteding: de oprichting van een centraal systeem voor de personeelsadministratie – inclusief salarissen – van alle ministeries. Het valt niet mee om aan de buitenwereld te verkopen dat je alleen maar bijstuurt."
Hoe moet het dan wel? "Hapklare brokken die je wel kunt overzien", antwoordt Van Setten. "Als er geen ruimte is om te experimenteren, deel je het project op in fases. Per fase omschrijft de overheid heel precies wat er moet komen, en dat moet de leverancier ook precies leveren. Verder moet je incalculeren dat er steeds na de oplevering van zo’n fase verbetertrajecten nodig zijn. Daar moet budget voor zijn, dat je vooraf reserveert."
Het is een spel dat alleen de overheidgespecialiseerde resellers kennen. Van Setten: "Zulke resellers doen dan ook goede zaken. Het eindresultaat is ook wel hetzelfde als in het bedrijfsleven, alleen is de implementatie anders. Je zegt niet meteen dat dingen anders moeten, maar je doet dat in twee stappen. Er valt alles bij elkaar niet meer of minder te verdienen dan bij private ondernemingen. Ook de overheid is momenteel zeer bereid om te investeren, onder meer als gevolg van een goed draaiende economie. Als je het vak snapt, is de overheid ook best leuk om voor te werken."
‘Zestien miljoen coaches’
Dricus Prins, verantwoordelijk voor de overheidssector binnen Cisco Nederland, heeft vergelijkbare ervaringen. "In het bedrijfsleven worden fouten tijdens een implementatie gezien als leermoment. Bij de overheid is eerder sprake van afstraffing. Daarom laat een overheid zichzelf vooraf liever drie keer consulteren – door verschillende externe partijen – voordat een aanbesteding een feit is. Daarna moet het allemaal in één keer goed gaan."
Ook Prins ziet vooraf gedefinieerde stadia als de oplossing. "Daartussen kun je namelijk wel sturen en optimaliseren, steeds als een stadium in zijn geheel is doorlopen. Wel lopen daardoor de implementatie en de optimalisatie van projecten door elkaar heen, en dat is een mogelijke bron van fouten. Door de ‘zestien miljoen coaches’ die in Nederland meekijken, wordt de overheid nogal geremd door de angst voor mogelijke mislukkingen. Er wordt te weinig tussentijds bijgestuurd. Vooral bij grotere projecten is dat een probleem. Er is angst voor vragen vanuit de Tweede Kamer, die trouwens lang niet altijd gebaseerd zijn op gefundeerde ict-kennis. Over een project als C-2000 bijvoorbeeld, hebben we allemaal ‘een mening’, terwijl dat in wezen gewoon een goed project is."
Het bedrijfsleven heeft minder remmingen, zegt Prins. In tegenstelling tot Van Setten denkt hij dat het bedrijfsleven daardoor wel degelijk succesvoller is in het implementeren van innovatieve ict-projecten. "Ze doen sneller ervaring op. Doordat de fouten – die ze daar net zo goed maken – minder zichtbaar zijn en bovendien meer als verbeterpunten worden gezien, krijgt het bedrijfsleven de kans om van fouten te leren."
In het partnerkanaal zitten niettemin voldoende integrators die goed passen bij de overheid. "Dat is een natuurlijke selectie", meent Prins. "Je moet wat meer geduld hebben als je met de overheid werkt. Na drie keer uitleggen wat een project oplevert, raken sommige partijen gefrustreerd, maar er zijn ook partners die begrijpen dat het nou eenmaal zo werkt. Overigens hebben wij een afdeling die zich uitsluitend bezighoudt met overheden. Regelmatig roepen we resellers uit verschillende landen bij elkaar om ervaringen te delen. Dat werkt goed."
Consolideren
Een veelgehoorde klacht is dat Nederlandse overheden slecht samenwerken bij de inkoop van nieuwe technologieën. De gangbare verklaring is de sterk gedecentraliseerde bestuurscultuur in Nederland. Het gevolg is dat systemen van verschillende instanties vaak slecht communiceren. Volgens Prins gaat dat de laatste jaren beter. "Je ziet bijvoorbeeld een ministerie dat inkoopt voor zichzelf, maar tegelijk voor verschillende andere ministeries. Er is meestal een directeur generaal (DG) die de coördinatie doet. Kennis wordt breder ingezet. Het is een soort ‘semi-outsourcing’, maar dan binnen de overheid. Door het gebruik van open standaarden zie je shared services, die bijvoorbeeld door een gemeente worden geïmplementeerd, maar die ook andere overheden gebruiken."
Het is het gevolg van een ambitie die de Rijksoverheid uitsprak in 2006. De traditioneel verticale organisatievorm moet plaatsmaken voor een aanpak over de volle breedte, en de overheidsorganisatie moet flexibeler worden. Bovendien moet de werkomgeving bij de Rijksoverheid voldoen aan de wensen van de best presterende werknemers. De juiste inzet van ict-systemen kan daarbij werken als supergeleider.
Dat gaat echter niet zonder slag of stoot, iets wat ze bij softwareleverancier Microsoft maar al te goed snappen. "De huidige ict-infrastructuren bij de verschillende ministeries zijn te complex en omvangrijk om in één keer te standaardiseren", vertelt Cees van de Par, sinds 2003 verantwoordelijk voor de oplossingen die Microsoft in Nederland levert aan overheden, zorgaanbieders en onderwijsinstellingen. "Wil je dat de departementen – met al hun eigen applicaties en specifieke processen – naadloos samenwerken, dan moeten de ict-systemen interpretabel zijn. Dat kan met open standaarden, of in ieder geval met standaarden die zo open mogelijk zijn. Het is daarbij niet nodig dat departementseigen applicaties worden vervangen door interdepartementale systemen, maar wel moeten al die toepassingen worden opgenomen in een samenwerkend geheel."
Hoe dan ook, een verdere cultuuromslag is nodig om het probleem helemaal de wereld uit te helpen. "Je ziet zo’n ‘eilandjescultuur’ ook niet alleen bij de overheid", relativeert Prins. "Ict heeft een afvlakkende werking op het hebben van kennis. Voorheen gold de zegswijze ‘kennis is macht’. Tegenwoordig is kennis toegankelijk voor mensen in verschillende lagen in de hiërarchie. Daardoor krijg je meer en meer input van onderaf. Dat heeft invloed op ict-projecten."
E-governance
Een belangrijke trend ten slotte is dat overheden hun diensten zoveel mogelijk digitaal willen aanbieden. Systeemintegratiewerkzaamheden die dat ondersteunen, maken momenteel een belangrijk deel uit van de ict-vraag bij overheden. "Ook daarom is het nodig te consolideren en te standaardiseren", vertelt Van Setten. "Neem het Andez-consortium, nu zeventig gemeenten groot en genoemd naar de startende gemeenten Alphen aan den Rijn, Nieuwegein, Delft, Ede en Zoetermeer. We zitten inmiddels in Andez 3, dat erop is gericht de deelnemende gemeenten alle e-governance gezamenlijk als Software as a Service (SaaS) te laten aanbieden. De essentie is dat e-governance een grote mate van standaardisatie vraagt. Dat moet niet iedere gemeente voor zichzelf doen. De centrale overheid speelt hierin een sturende rol."
Toch staat de elektronische dienstverlening door Nederlandse overheden nog in de kinderschoenen, vindt Prins. "Eigenlijk zijn we pas net begonnen. Gemeenten hebben enorme slagen gemaakt om informatie beschikbaar te maken via websites en portals, maar dat zegt niets over de interactiviteit. Er zijn wel formulieren beschikbaar op het web die je kunt downloaden en invullen, maar er is nog geen interactie op het web zelf. Wel is het steeds vaker mogelijk om elektronisch – via het web – afspraken te maken met ambtenaren. Burgers ervaren dat heel direct als een verbetering van de dienstverlening. Het gaat de goede kant op."